PPP政策连发 防央企风险促民资参与_机械设备_政策法规_机电之家资讯网

财政部和国资委先后印发了规范PPP项目的政策文件,对地方政府的PPP规模和PPP项目进行规范,尤其对央企进入PPP进行了限制。“有助于规范PPP,但是未来PPP项目一定会减量。”这是业内人士的一致看法。据了解,目前已经入库的项目中,环保类的项目占比约为40%
。上述业内人士表示。虽然对PPP的规范发展来说是利好,但是对现在投入很大程度依赖于PPP模式的公共环境治理项目,例如黑臭水体整治等,却带来了资金投入不足、难以进行施治的担忧。10%额度或限制环保投入财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”)要求,尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的项目,不宜继续采用PPP模式实施。财政部政府和社会资本合作中心最新数据显示,截至2017年9月末,全国政府和社会资本合作(PPP)入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元。金州环境集团董事长蒋超算了一笔账,全国各省2016年公共预算的10%是1.7万亿元,如果PPP项目按照6%的回报率计算,以30年计,财政承担的份额为1.62万亿元,如果按8%计算,20年期需承担的份额为2.14万亿元。蒋超认为,在财政承受能力10%的限制下,如果已经入库的项目没有退出,PPP新项目就不能入库。“在所有入库PPP项目中,环保类项目数量上占40%左右排在第一位,金额上约30%左右排在第二位。”12月9日,2月9日,北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛在2017中国环保上市公司峰会上介绍。E20环境平台估算,环保PPP潜在空间超过2万亿元,其中城市水环境治理占78%,市政污水处理9%,城市生活垃圾处理4%。薛涛是发改委/财政部双库定向邀请专家,亚洲开发银行注册专家(市政环保PPP类),据他透露,虽然表面上已有约4万亿元规模的PPP项目落地,但实际上由于融资不到位,现在已经出现了很多项目违约退出的情况。济帮咨询董事长张燎认为,环保治理是环境污染的负效应,找不到对应的付费者、受益者,无法征收治理的费用,只能靠政府来做,但如果在规范PPP的阶段,强调慎用甚至有些地方提出不能再用政府付费的项目,不少项目难以维系。事实上,除了超出财政承受能力10%这一项,92号文同时提出清理其他不符合规定的已入库项目,包括未按规定开展物有所值评价报告、财政承受能力论证报告的项目;入库之日起一年内无任何实质性进展的项目;不符合规范运作要求的项目;构成违法违规举债担保的项目等等。“原来入库后相当于财政部做了担保,但是现在入库的项目还可以被清理出去,所以金融机构‘吓死’了,我估计以后的融资会出问题。”薛涛表示。更令市场担心的是几乎同时国资委出台的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(以下简称“192号文”)。文件要求各中央企业对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。这涉及一个不容回避的现实,目前将近70%以上的PPP项目主要都是央企中标。“现在环保类PPP项目通常捆绑大量的市政道路、广场、湿地园林、绿化项目。”薛涛表示。

近期PPP项目迎来一系列重磅文件。先有财政部印发《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》,掀起PPP规范风暴;后有国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,从六方面防范央企参与PPP的经营风险;随后,国家发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作,鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产,加大民间资本PPP项目融资支持力度。
中国工业报记者在采访中发现,多位专家认为92号文和192号文从地方和央企的角度规范了PPP领域的项目运作行为,力促该领域去杠杆,意在规范而非打压。而《意见》则更直接的支持民企发展PPP业务,未来参与PPP项目的民营企业将迎来春天。
降低地方政府隐性债务风险
自国家大力推广运用政府和社会资本合作模式以来,已有4年时间。越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为PPP项目,并且经过4年的蓬勃发展,截至今年9月底,全国PPP入库项目合计14220个,累计投资额达17.8万亿元。可以说,我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。但财政部相关负责人坦言,在快速发展过程中,一些地方滥用PPP模式、甚至借PPP模式变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。
为此财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,对借PPP模式变相举债融资行为予以禁止的基础上,再度发文纠正PPP泛化滥用现象,并提出三大举措规范项目库管理:一是实行分类管理,二是统一新项目入库标准,三是组织开展已入库项目集中清理。对操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库,以此提升项目库信息质量和管理水平,并进一步推动PPP项目回归创新公共服务供给机制的本源,促进PPP事业可持续发展。
北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民表示,这次财政部对PPP不合规项目的清理可谓是力度最大的一次,将给PPP项目发展带来一次大降温,并有助于地方政府在推出项目以及社会资本在参与项目过程中,更加关注项目的合规性,促进城镇化相关行业领域的升级转型。
防范央企参与PPP的经营风险
“192号文”作为PPP领域的又一重磅文件,风险把控再次被推向浪尖。该文件明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任,有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险。
据了解,过去3年PPP项目入库数量快速攀升,据统计,截至2017年11月25日,中央企业牵头参与的PPP项目1062个,占总成交项目数的35%,投资额达5.7万亿元,占总成交数的59%。
其中PPP项目社会资本近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等,加大了央企财务风险。今年以来,国资委更是多次表态,要多举措严控央企债务风险。
192号文提出,中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重,高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响,对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平。
具体而言,集团要做好内部风险隔离,明确相关子企业PPP业务规模上限;资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。集团应加强对非投资金融类子企业的管控,严格执行国家有关监管政策,不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。
纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和,减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。分析称,这一要求较此前的征求意见稿有所放松。
相比此前的征求意见稿,国资委公布的《通知》对风险管理提出更严格的要求。比如此前征求意见稿对不得单独投资PPP项目的央企子企业设定条件,使资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱。此次《通知》直接将资产负债率降低至85%。
而且192号文明确不少风险管理红线。比如,央企不得参与付费来源缺乏保障的项目,不得通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他地方承担的风险。在PPP项目股权合作中,不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。
着名经济学家宋清辉表示:“对PPP项目实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限的原因,主要是为了遏制过度推高杠杆水平,进一步加强风险管理。”此前,一些非投资金融类子企业参与PPP项目只注重扩大业务规模,有的甚至不惜做一些不规范的PPP项目,带来了较大的风险。
民间资本进入PPP预期提升澳门新莆京正在官网,
“从内容看,92号文和192号文基调一致,目的都是为了规范PPP项目运作,加强PPP领域风险管控。”在中航证券分析师赵律看来,近期国家发改委印发的《意见》则可解读为PPP项目补短板,补齐PPP项目中民间资本份额不足、民营企业参与度不够的短板。
《意见》提出,要不断加大基础设施领域开放力度,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。《意见》旨在进一步促进政府和社会资本合作模式更好发展、充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用,增强经济内生增长动力,
国资国企改革研究人士刘兴国表示,发改委之所以专门发文鼓励民间资本参与PPP项目,主要是由于在近几年的发展过程中,民间资本参与度较低。究其原因,一方面与民间资本对长期合作中政府诚信守约行为存在担忧,另一方面对与政府合作中因地位不对等可能引致的利益侵蚀所形成的担忧,以及受PPP项目本身周期长、回报率低等诸多因素影响。
据PPP项目咨询服务机构荣邦瑞明旗下PPP有例提供的数据显示,2015年1月至2017年11月不同所有制性质社会资本成交PPP项目数量占比中,中央企业和地方国企近3年来的项目数量占比情况分别为32.8%、46.5%、52.1%,相对应的民营企业占比分别为64.5%、52.2%、46.4%。

三部门相继下发PPP重磅文件 为民企“开路”

最近一段时间,PPP项目领域接连迎来重磅文件。

先有财政部印发《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》,掀起PPP规范风暴;后有国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(简称“192号文”),从六方面防范央企参与PPP的经营风险;随后,国家发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作项目的指导意见》,鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产,加大民间资本PPP项目融资支持力度。

“从内容看,92号文和192号文基调一致,目的都是为了规范PPP项目运作,加强PPP领域风险管控。”在中航证券分析师赵律看来,两个文件分别从地方政府和央企角度强调防范PPP异化为地方政府新的融资平台和防止推高央企的债务风险,一方面要清理项目库中地方政府违规举债担保以及不规范运作项目,一方面要央企做好事前经济性评估和严格规模控制。整体来看,两个文件的内容可统一理解为PPP领域去杠杆。而近期国家发改委印发的《意见》则可解读为PPP项目补短板,补齐PPP项目中民间资本份额不足、民营企业参与度不够的短板。

监管收紧

PPP项目发展或降温

近年来,随着国内投融资体制改革的不断深入,越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为PPP项目,并且经过四年的蓬勃发展,截至今年9月底,全国PPP入库项目合计14220个,累计投资额达17.8万亿元。可以说,我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。但在快速发展过程中,一些地方滥用PPP模式、甚至借PPP模式变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。

基于此,财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,对借PPP模式变相举债融资行为予以禁止的基础上,再度发文纠正PPP泛化滥用现象,并提出三大举措规范项目库管理:一是实行分类管理,二是统一新项目入库标准,三是组织开展已入库项目集中清理。对操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库,以此提升项目库信息质量和管理水平,并进一步推动PPP项目回归创新公共服务供给机制的本源,促进PPP事业可持续发展。

北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民在接受《证券日报》记者采访时表示,这次财政部对PPP不合规项目的清理可谓是力度最大的一次,将给PPP项目发展带来一次大降温,并有助于地方政府在推出项目以及社会资本在参与项目过程中,更加关注项目的合规性,促进城镇化相关行业领域的升级转型。

值得关注的是,在推进供给侧结构性改革中,去杠杆无疑是重中之重,其中,国企降杠杆又是重头戏。而今年以来,国资委更是多次表态,要多举措严控央企债务风险。

192号文提出,中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重,高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响,对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平。

在陈民看来,此次国资委印发的192号文明确了财务风险承受边界、严格财务风险源头管控,优化项目资金安排以及规范PPP业务会计核算等内容,这一系列规定无疑会限制后续央企在PPP领域大规模扩大市场份额。但总的来看,当前在限制央企参与房地产投资以及过多参与非主业领域的背景下,PPP项目仍会是央企投资的主要选择。

“由于央企在部分传统行业确实占有优势地位,而短时间内又不会产生很多能够超越央企的民营企业,因此,后续央企与民营企业更多的可能性是走向合作。”陈民如是说。

政策利好

民间资本进入PPP预期提升

为进一步促进政府和社会资本合作模式更好发展、充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用,增强经济内生增长动力,《意见》提出,要不断加大基础设施领域开放力度,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。

国资国企改革研究人士刘兴国在接受《证券日报》记者采访时,发改委之所以专门发文鼓励民间资本参与PPP项目,主要是由于在近几年的发展过程中,民间资本参与度较低。究其原因,一方面与民间资本对长期合作中政府诚信守约行为存在担忧,另一方面对与政府合作中因地位不对等可能引致的利益侵蚀所形成的担忧,以及受PPP项目本身周期长、回报率低等诸多因素影响。

据PPP项目咨询服务机构荣邦瑞明旗下PPP有例提供的数据显示,2015年1月份至2017年11月份不同所有制性质社会资本成交PPP项目数量占比中,中央企业和地方国企近三年来的项目数量占比情况分别为32.8%、46.5%、52.1%,相对应的民营企业占比分别为64.5%、52.2%、46.4%。

虽然从数量上看,中央企业和地方国企与民营企业PPP项目数量占比相差较小,但规模上却不可同日而语。数据显示,在投资规模占比中,中央企业和地方国企近三年来的占比情况逐年攀升,分别为53.6%、76%、80.6%,相对应的民营企业占比逐渐递减,分别为47.3%、23.9%、19.1%。

刘兴国认为,此次国资委加强央企PPP项目的参与监管,通过对国有资本参与PPP项目的适度控制,可以减少国有资本的参与,进而拓宽民间资本的参与积极性,从而优化PPP项目的资金来源,实现PPP项目多渠道筹措项目发展基金,多方分担投资风险、共享投资收益的项目发展初衷。

谈及对后续PPP领域的发展猜想时,陈民预计,首先在总量上会保持基本稳定;其次在领域上,预计其发展核心将围绕城镇化质量的提升。污水处理、垃圾处理等环保领域将继续保持领先。小城镇建设、产业园区、智慧城市、医养健康等提升城市竞争力和城镇化质量的项目,有望进一步增加。但单纯的市政基础设施建设项目,预计在PPP项目中的占比会有所下降;最后在参与方式上,预计联合体参与的比重将逐渐增加,央企与地方国企和民企的合作将日渐增多。

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