证券法修订将迎二审 加强监管、防范风险或成重点

继2015年4月初次审议后,《证券法》修订草案或将于下月再次进行审议。
2017年3月4日,全国人大发言人傅莹在召开的十二届全国人大五次会议上披露,根据目前的安排,今年4月《证券法》修订草案应该能够再次提请全国人大常委会进行审议。另外,3月8日,第十二届全国人大五次会议召开第二次全体会议,张德江委员长在人大常委会工作报告中也表示,今年将修改《证券法》。
著名经济学家宋清辉对《中国经营报》记者分析称,《证券法》是一部事关资本市场法治化建设的“基本大法”,这次修法对于当前市场的意义重大,能够有力地促进资本市场诚信化、法治化。目前,资本市场违法成本总体偏低,对惩罚犯罪的力度不够,希望新法对违法犯罪惩处力度进一步加强。
加强监管执法
据报道,全国人大财经委副主任委员吴晓灵日前表示,《证券法》修订草案一审稿在加大信息披露的真实性、对操纵市场行为、关联交易的处罚力度等方面已经作出很大的修改和完善。同时,在加强对投资者的保护、多层次资本市场和中介机构服务机构的责任等方面增加了多项措施及规定,在接下来的二审过程中,在上述方面还会更加完善。
此外,吴晓灵还给出了四点建议,即希望完善“证券”的定义,为创新打非奠定法律基础,为功能监管奠定基础;《证券法》修法为建立多层次资本市场提供法律保证;希望《证券法》为注册制改革制定原则性的规定;完善监管手段,更好地打击违法违规行为,维护市场秩序,保护投资人的利益等。
宋清辉认为,“以刑治市”刻不容缓。如果违法犯罪成本不高,操纵证券市场行为可能就会泛滥。监管部门应提高证券违法违规成本,创造理性公平的投资氛围。“唯有如此,才能够倒逼证券市场从‘弱法治’走向‘强法治’,实现证券市场的良性发展。”他说。
对于即将开始的《证券法》修订草案二审,宋清辉表示,按照重典治乱的原则,预计今年《证券法》修订草案的二次审议将会围绕协同监管、规范证券经营机构、完善民事责任和行政处罚制度等重点内容展开。
他指出,从严监管、从严处罚,在一定程度上能够严惩并威慑重大犯罪分子,因此再次修订该法律将会为证券市场带来一股“清风”,不管是对我国的资本市场,还是对投资者利益的保护,都具有非常重要的积极影响。但是,法律的修订是一个循序渐进的过程,不会一步到位,所以它能够在某种程度上抑制目前证券市场上违法违规的行为,但不会彻底根除。
对此,北京京师律师事务所谢佳林律师分析称,此次《证券法》修订思路为简政放权、加强监管执法。与“注册制”的表述不同,此思路更加务实。所谓简政放权,主要是让市场在资本市场资源配置中发挥决定性作用,但监管部门并不是不管,而是加大监管力度及监管手段,增加违规成本,加大违法犯罪的惩罚力度,增加投资者救济途径,确保违法成本高于违法收益。
另外,她还提到此次《证券法》修订,对中国多层次资本市场体系的框架应该会进一步明确,作为资本市场改革创新的先锋——新三板,其地位可能会在《证券法》中进一步明确。“希望通过本次修订完善新三板分层制度、交易制度、转板制度等,为新三板市场建设夯实法律基础,让新三板优质企业能够全心关注于企业创新发展。”
此外,记者在采访中还获悉,《证券法》修订草案二审可能会着重强调对跨市场操纵的监管。同时,在一审中新增的对投资者保护的内容不会去掉,调整增加证券的范围等内容也会保留。可能不涉及注册制

继2015年4月初次审议,证券法修订草案或于今年4月迎来二次审议。

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3月8日,全国人大常委会委员长张德江,在第十二届全国人大第五次会议上做人大常委会工作报告时表示,今年将修改证券法。此前,全国人大新闻发言人傅莹曾在人大新闻发布会上透露,根据目前的安排,今年4月,证券法修订草案应该能够再次提请全国人大常委会进行审议。

一波三折,证券法修订迎来“三读”。

就市场关注点而言,证券法修订重中之重无疑是新股发行体制的改革。证券法修订草案一审时,曾拟取消股票发行审核委员会制度,取消发行人财务状况及持续盈利能力等盈利性要求,规定公开发行股票,由证券交易所负责审核注册文件等新股发行改革的内容。

今日,十三届全国人大常委会第二十八次委员长会议决定,十三届全国人大常委会第十次会议4月20日至23日在北京举行,会议将审议包括证券法修订草案在内的9部法律修订草案议案,这意味着“久违”的证券法终于迎来了“三读”。按照时间推算,年内证券法出炉可期。

3月4日,傅莹在第十二届全国人大第五次会议新闻发布会表示,证券法的修订关系到我们国家资本市场法律制度的顶层设计,也关系到保护投资者的权益,所以它涉及的问题比较复杂。特别是2015年大家都记得的那次证券市场的异常波动后,之后暴露出一些新的问题,需要总结经验教训,需要重新进行论证。人大常委会法工委听取了各方面的意见,也会同有关部门进行了重新的研究,现在对证券法修订草案重新做了修改,所以4月份提请审议应该是有把握的。

作为资本市场的根本大法,证券法的只字片语修订都会对市场造成极大的影响,在当前市场环境下,对于证券法修订的呼声高涨,急盼的修订内容也多有共识。

3月9日,全国人大代表、全国人大财经委副主任委员吴晓灵在接受《中国证券报》记者采访时表示,“到底
注册制
能否在二审稿中写上,和怎样写,这个我没有把握,但是我认为市场不必把注册制看得那么可怕。”

关注点一:“三读”将至,证券法修订几经波折

此前,中投证券发布研报,认为证券法修订不涉及注册制
。其表示,2017年4月证券法修订草案应该能够再次提请人大常委会进行审议。根据证监会最新监管精神,新的修订草案中没有注册制相关内容。

今日早间,十三届全国人大常委会第二十八次委员长会议举行,栗战书委员长主持。会议决定,十三届全国人大常委会第十次会议4月20日至23日在北京举行。委员长会议建议,十三届全国人大常委会第十次会议审议法官法修订草案、检察官法修订草案、证券法修订草案、民法典物权编草案、民法典人格权编草案、药品管理法修订草案、疫苗管理法草案;审议国务院关于提请审议建筑法等9部法律的修正案草案的议案。

北京问天律师事务所合伙人张远忠则《每日经济新闻》记者,“证券法的修订应该按照市场化、法制化的原则进行。我个人认为,在修改的层面上,对于新股的发行审核制度或许不必搞注册制度,但是在定价模式上应该向公共投资者的利益加以倾斜。”

证券法修订草案出现在本次全国人大常委会会议中,意味着“三读”将来。

“在证券法修法过程中,进一步明确了各种违法违规行为界定的标准,提高处罚的力度,这是共识。”全国人大代表、全国人大财经委副主任吴晓灵3月9日在接受采访时表示。此前证券法修订草案一审稿对于基本交易制度、多层次资本市场、投资者保护等方面有了较多表述、更多进步,这些内容也将在二审稿中体现。

证券法是中国资本市场的“根本大法”,它的修订关系到资本市场的改革发展大局,决定着资本市场未来很长时间的法治方向,参与修订者谨慎修法,市场参与者屏气关注。本轮证券法修订时间周期较长,截至目前已历经五年,“二读”已过“三读”未至,根本原因在于修法一事牵扯范围广、涉及利益多、市场情况多变、各方观点不一,要完成法律修订,困难太多,要达成共识,任务太艰巨。

据吴晓灵介绍,证券法要修订的内容主要包括四方面:一是,完善基本交易制度,包括完善证券的交易、结算、退市等制度;二是,为多层次资本市场发展留下制度空间,为企业更方便地进行股本融资提供渠道;三是,更好地进行投资者保护,对于违法违规行为打击力度增强,投资者利益损失补偿、法律救济渠道、行政救济渠道等内容增加;四是,进一步明确市场规则。资本市场最核心的就是信息真实、全面地披露,对于信息披露违法违规、市场操纵等加大打击力度,加强监管当局的稽查手段,严肃市场纪律。

尤其是2015年的股市异常波动暴露了资本市场诸多问题,仅靠小修小补已满足不了市场的改革需求,大刀阔斧势在必行。市场普遍希望,本轮修法不仅能处理好政府、市场、企业和投资者四者的关系,还能把握适应创新需求与监管成本的平衡点,满足对投资者保护的精细化要求。更重要的是,还得有一定的前瞻性,为日后的制度设计留足法律空间,这些都将考验立法者的智慧。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对《每日经济新闻》记者表示,对证券法中有关证券违法犯罪量刑规定的修订抱有期待。他认为,过去关于证券违法犯罪的量刑,一方面还有待细化,另一方面处罚的威慑力度还有待加强。他个人期待,此次证券法修订草案在关于证券违法犯罪的处理上,从民事和刑事方面加大惩处力度。

关注点二:证券法年内出炉可期

北京问天律师事务所合伙人张远忠对记者表示,“证券法在监管体制上面也需要修改,目的是更加秉公执法,他建议可以在证监会的独立性方面加强,这也是国外在设置证券监管机构考虑的重要因素。”

按照惯例,法律的出台会经过“三读”,即三次上全国人大常委会会议讨论审议,此次会议就是《证券法》的“三读”,若达成共识,证券法就会出炉,这意味着年内证券法出台可期。

张远忠同时表示,“证券法除了在新股发行体制和监管机构的监管体制上需要加以完善之外,代表市场规范力量的民事赔偿制度也是非常重要的一个方面,而目前我国的民事赔偿制度也还有待完善,主要表现在准入门槛比较高,相关的规定,如操纵市场、内幕交易等的规定还比较粗糙,在案件的实际操作中还有一定的困难,从而一定程度上纵容了上述违法违规行为,建议加强。”

和别的法律不一样,《证券法》尚未经历向社会公开征求意见阶段,修订内容如何、有哪些新的变化尚不明了,需等待进一步官宣。

此外,张远忠还建议,“在证券法修订的时候应该对“证券”的定义进行新的扩展性的界定。在国外发达的证券市场很多属于证券监管机构所监管的对象,目前在国内还分属于一行三会那里,导致目前国内分业监管的一些监管标准存在不统一的现象,监管套利的现象也时有发生,也导致证券监管机构不能掌握全貌的信息而不利于监管。至于扩展的范围可以参考成熟市场的经验,实际上这也有利于防范系统性金融风险的发生。”

当前证券法的许多内容已经难以完全适应证券市场发展的新形势,不仅证券发行管制过多过严,直接融资比重过低,资本市场服务实体经济的作用未能有效发挥,而且证券跨境发行和交易活动缺乏必要的制度安排,不能适应市场创新发展和打击非法证券活动的需要,加之,市场约束机制不健全,对投资者保护不力,信披质量不高、监管执法手段不足,欺诈发行、虚假陈述、内幕交易等损害投资者合法权益的行为时有发生。特别是2015年年中的股灾,暴露出监管和法律方面的诸多漏洞,需要全盘考量,在充分研究论证的基础上对《证券法》进行修订。

3月7日下午,证监会副主席姜洋在全国政协经济组驻地接受记者采访时,也介绍了证监会目前对退市工作的安排。

所以,在总结证券法实施情况的基础上,证券法起草组参考借鉴境外证券立法经验,先后赴北京、上海、广东、深圳、重庆等地开展调研,吸收人大代表、政协委员就证券法修改提出的意见建议,多次征求国务院有关部门、地方人大、业界人士和专家学者的意见建议,随后递交的新版《证券法》修订草案更加全面、更为完整。

姜洋表示,今年以来,证监会对退市工作提了几点要求:一是加强信息披露,防止财务造假;二是要求中介机构尽到“看门人”的责任;三是修改完善退市标准,现在正在积极做这方面工作;四是加强交易所一线监管。交易所要真正负起责任,应依法依规,对该退市的就要实行退市。

关注点三:此前的“一读”“二读”改了哪些内容

吴晓灵也认为,资本市场要完善的“基础设施”中,首当其冲的是上市公司的质量。无论核准制还是注册制,都必须能够让上市公司真实、充分披露信息,监管部门则要打击市场操纵、信息披露违法等行为,同时要完善退市制度,以保证上市公司的质量。

2014年4月中下旬,十二届全国人大常委会第十四次会议举行第一次全体会议,一读审议了全国人大财政经济委员会提请审议的《证券法》修订草案。该修订草案明确了股票发行注册制,确定了多层次资本市场体系的法律规则,健全了上市公司收购制度,同时,专章规定了投资者保护制度,尊重了证券行业的自治与创新,突出了监管者的简政放权,强化了事中事后监管制度,完善了跨境监管合作机制,提高了失信惩戒力度。

北京问天律师事务所合伙人张远忠对《每日经济新闻》记者表示,“除了新股发行制度需要改革之外,退市制度也需要改革,而改革首先要严格退市标准,加强执法的力度。”

当市场期待一读之后的公开征求意见稿时,2015年6月末的股市震荡,让立法前景变得不再明朗。知情人士透露,本次修法内容多、变动大,修订草案中的细节,市场反应较为敏感,内部需多次探讨予以确定,再加之股市的异常波动后要更多研究经验教训,《证券法》的修订安排向后推迟。

而对于如何完善退市制度,董登新对《每日经济新闻》记者说,“现行的退市制度无论在理念还是方法上都还是比较完善。问题主要出在它的配套制度上,如IPO制度等。按照现行的IPO制度,企业上市的时间成本是很高的,排队的时间较长,这也导致很多企业选择在二级市场去买壳,特别是一些垃圾股的壳,这也导致垃圾股最终没有了退市的机会。”

2017年4月,久违的《证券法》迎来了“二读”。因改动较大,二次上会的新版本更像是“一读”,因担心影响市场,全国人大从“法律修订敏感”角度考虑,没有依从惯例在“一读”和“二读”之间向市场公开修订草案的征求意见稿。不过从官方披露的消息来看,“二读”的证券法修订草案主要聚焦了七方面内容,包括注册制暂不规定、加强监管、规范上市公司收购、强化信息披露、突出投资者保护、完善证券交易规则、健全多层次资本市场等内容。

因此,董登新认为,如果要改变目前退市制度比较尴尬的境地,首先是要完善IPO制度、其次可考虑加大重组并购的难度,甚至是不允许借壳。

关注点四:市场热盼证券法出炉,六大共识

证券法的修订关系到我们国家资本市场法律制度的顶层设计,也关系到保护投资者的权益,所以它涉及的问题比较复杂。特别是2015年大家都记得的那次证券市场的异常波动后,之后暴露出一些新的问题,需要总结经验教训,需要重新进行论证。人大常委会法工委听取了各方面的意见,也会同有关部门进行了重新的研究,现在对证券法修订草案重新做了修改,所以4月份提请审议应该是有把握的。——全国人大新闻发言人傅莹。

没到最后一步,谁都不知道证券法将以何种内容面世,法律的修订需要契合当前的金融市场发展现状,也得为未来的市场发展留足法律空间。

目前从市场各方的呼吁来看,已达成部分共识,包括:

第一、
完善基本交易制度,在证券的发行、交易、登记、结算和退市等方面进行修订;

第二、 强化证监会及交易所的监管职责,增加执法权限;

第三、 加大对资本市场违法违规行为的惩处力度;

第四、 丰富多层次资本市场内涵,为企业更方便地进行股本融资提供渠道;

第五、 规范现有的资本市场规则等;

第六、
要更贴合市场发展实际,还需要从立法层面让设立科创板并试点注册制这一重大改革平稳落地,以增强资本市场对提高我国关键核心技术创新能力的服务能力,立法之迫切已不言而喻。

从全国人大发言人张业遂表态“2019年的立法任务包括证券法”,到证监会原主席肖钢表示“证券法修订要加强投资者保护,要在发行、交易等证券市场运作等机制方面进行改革补充”,再到深交所总经理王建军提出“要加大资本市场违法违规的惩处力度”,陕西省律师协会副会长方燕建议“应规定用证券监管机构对证券市场违规主体的全部或部分罚没款项设立损害赔偿专项资金,用于在发生证券市场违规案件时对合格投资者造成的损害进行赔偿”,涉及修订证券法的动向越来越多,市场参与各方期望越来越高。

关注点五:加大处罚力度呼声最高

现行《证券法》等法律对违法行为的处罚力度不强,违法成本太低,难以形成有效威慑,已成为监管层关注点。中泰证券董事长李玮建议,在《证券法》第189条、193条中提高对欺诈发行股票、违规披露信息等违法主体的处罚标准,增强对违法行为的惩罚力度;加重对欺诈发行、违规披露信息等行为的刑罚力度,延长相关责任人员刑期等。

中央财经大学证券期货研究所所长贺强指出,在我们的资本市场中,有人利用信息造假,操纵市场,操纵价格,获取几个亿、十几亿、甚至更大的暴利,可是被查处时,顶格罚款几十万,造假的成本太低,致使资本市场的违法犯罪行为屡禁不止。问题的关键在于我国的《证券法》对于资本市场违法犯罪行为制定的处罚标准太低,导致市场中违法犯罪的成本过低。

我国的《证券法》于1998年12月29日被第九届全国人大常委会第六次会议通过,曾经做了3次修正和1次修订。但是,《证券法》中法律责任一章对于各种违法犯罪行为处罚的标准没有进行太大的修改,资本市场违法犯罪行为的顶格处罚大部分都是30万元或60万元。

贺强表示,过低的违法犯罪成本使我们的监管难以扼制资本市场的造假与操纵行为,导致市场过度投机,内幕交易不断,投资者的利益难以得到有效的保护。必须要在资本市场建立严格的重罚制度。要学习美国处罚安然公司造假的经验,使造假者付出沉重的代价。谁造假,就罚他一个倾家荡产,同时,还要强化实时的动态监管,对市场中操纵股价,操纵市场的行为要坚决查处。而且还需要其他制度相配合才能行之有效。一是要建立集体诉讼制度;二是要建立对受损害投资者有效的赔偿制度。

深交所总经理王建军也指出,我国资本市场发展迅速,证券欺诈发行类案件不断增多。此类违法犯罪行为严重损害广大中小投资者合法权益,具有涉众性强、涉及金额大、影响范围广、社会危害程度高、对国家金融管理制度破坏性强等特点。

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