地方债新规或致万亿融资平台债务剥离

在《预算法》实施半年后,《预算法实施条例》的修订也提上日程。  《中国经营报》记者日前获悉,5月底,财政部已经把《预算法实施条例》修订内容上报国务院法制办,报请审议论证,内容包括分税制财政管理体制的方法,四本预算的编制工作和步骤安排以及经理国库业务等热点话题。根据立法进程,法制办在受议后,会先在内部进行讨论,然后论证征求意见,预计今年年内出台的可能性不大。  一位参与过《预算法》修订工作的人士表示,不同于企业所得税实施条例,其推迟出台将会影响具体征税环节,《预算法》本身比较宏观,相应的《预算法实施条例》的内容也不会很具体,所以适当推迟出台不会影响到《预算法》的落地。  更为重要的是,从目前国务院代发条例的情况看,《预算法实施条例》修订中会出现更多的单行条例,即以国务院名义下发各种配套方案,有针对性地对《预算法》改革细节进行规定,而不是全部由实施条例来规定。  年内出台无望  “一般上报后法制办会先在内部征求意见,如果事件重大还会公开征求社会意见,按照这样的改革进度,《预算法实施条例》在年内出台的时间比较紧张,而且就其重要性来说,没有急迫性。”上述人士说。  据悉,现行《预算法实施条例》在1995年11月2日经中华人民共和国国务院第三十七次常务会议通过,由国务院于1995年11月22日发布实施,共计八章七十九条。内容涉及中央和地方分税制管理办法,以及公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的实施办法,还包括跨年度预算的布置等话题。  上述人士也表示,《预算法实施条例》至今有20多年时间,如今新《预算法》已经实施,相应的一些配套改革方案也应该有所调整,特别是一些在《预算法》修订工作中有争议的话题,也成为此次修改内容的一个重要方面。  记者了解到,今年1月1日开始,新《预算法》正式实施,作为酝酿10年,跨3届人大,4易其稿,征集3.4万多条公众意见的法律,新《预算法》修订成功,对政治经济生活影响深远,此次修改传递出建立现代财政制度的改革方向,政府预算将更加公开透明、接受全社会监督,“打造阳光财政”。  一直以来,《预算法》素有“经济宪法”之称,在此次修订的新《预算法》规定中,全口径预算再次成为关注热点,根据《预算法》规定,政府全部收支纳入预算,预算不公开将被追责,赋予地方政府有限发债权。新《预算法》中,首次提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,这标志着所有政府财务行为均需纳入预算管理与监督的制度范畴。  其中规定:一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。  中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,《预算法实施条例》的核心内容也主要围绕这些展开讨论,不仅是四本预算,还有中央和地方财税体制改革的话题,央行和财政部代理国库的内容等等,实施条例应该细化各个内容,如何操作以实现政策的有效落地是此次修改的重大方向。  在他看来,按照以往修改条例的进度,此次《预算法实施条例》从上报法制办,到征求各界意见时间至少需要半年,从时间上看也到年底了,估计出台的可能性较小。“最后可能会出台一个实施条例的草案,然后再进行修改。”  单行条例出台  种种迹象显示,《预算法实施条例》出台的紧迫性并没有那么强,主要原因是当前中央对各种法规出台都采取了国务院代发形式,从目前已经发布的各种配套改革方案看,以国务院代发名义单发条例逐渐取代了大规模的法律法规修改工作,这成为十八届三中全会以来的一个亮点。  以地方债为例,1994年通过的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券,堵上了地方政府发债的道路。但随着经济社会发展,不少地方政府在发展中面临资金缺口,在土地出让金等收入之外,以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大,带来的风险日益凸显。  新《预算法》修订后,地方债的各项法规修订提上日程,作为《预算法实施条例》,这成为其修改的一个重要方向,不过在当前背景下,关于地方债务的管理办法,多是以国务院名义下发文件。  2014年10月2日,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,也标志着处在经济转型关键期的中国基本建成完整的地方债务风险管控制度框架。  不仅如此,此后财政部又相继下发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。区别于《预算法实施条例》,以国务院名义代发的各种单行条例逐渐成为各个社会热点改革的参照。  施正文认为,未来以国务院名义代发的单行条例或成为一种趋势,相比庞大的实施条例,这种单行条例的针对性更强,更有利于法规的落实。  以上述国务院印发的地方债管理意见为例,这份文件在中国完成《预算法》修订之后出台,与新法允许地方政府适度举债,对地方政府如何举债融资、举借债务如何使用和管理、如何偿还、如何处理存量债务和在建项目后续融资等问题全面做出规定。  上述人士也表示,这对地方政府来说,无疑是一个指导地方政府如何处理地方债存量债务的意见,对化解政府债务具有明确性的指导方向。“这种方式的法规更有利于解决《预算法》配套方案中的各个难点。”  此外,关于财政部和央行之间对国库管理权上是应该“代理”,还是“经理”的问题。上述人士表示,未来也有可能会以单行条例的方式发文,以国务院代发名义出台操作意见。  此前,中国人民银行召开2015年全国国库工作电视电话会议。人民银行党委委员、副行长潘功胜表示,在《预算法》修订工作取得重大突破后,人民银行坚持并完善了央行经理国库制度;与财政部共同出台了《地方国库现金管理试点办法》,并选择6个省市启动了试点工作。

“到去年年底,从财政管理的角度来看,这个规模并没有明显地扩大,当然也可以借一些新债,还一些老债,但是总规模没有明显扩大,总的风险是可控的”,昨日下午,在全国人大常委会新闻发布会上,财政部部长楼继伟楼继伟就地方债问题、全口径预算体系等作出解读。

对地方债的管理,国务院已经开始出手整治。  “十一”长假之前最后一天,国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,对地方政府性债务“怎么借”“怎么管”“怎么还”等问题进行了明确,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》),地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。其中,剥离融资平台的政府融资功能则方便地方债规模重新统计。  据悉,今年上半年,审计署曾对地方债的规模进行一次全面审计,不过由于统计口径的差异,以及对隐性债务界定的不同,财政部和审计署分别得出不同的结果,使得存量债务至今仍然没有具体的规模。  与此同时,地方债因为平台公司等隐性债务的存在,加大了债务的风险。未来,随着地方债新规的出台,融资平台中的债务将被剥离,粗略计算规模达上万亿元,这成为地方债风险爆发的防火墙。  万亿债务剥离  “地方债细则其实只是预算法实施的一个前奏,在相应的配套措施完善后预算法的修改也将落下大幕。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇这样评价地方债新规。  《中国经营报》记者获悉,除了地方债的一些细则外,接下来还包括转移支付、财政专户、国库、立法程序等与预算法相关的内容也会相继出台,其细化程度不亚于此次地方债。“内容也会和当前财税改革总体思路一致,在时间进度上,这些细则出台不是一两年内就能完成的,总体目标会在2020年财税改革完成之时,形成完善的预算法体系。”一位财政系统人士表示。  在该人士看来,此次地方债细则的出台,旨在控制系统风险的发生,关键的一个内容是剥离了融资平台的债务,这大大降低了地方债因不透明化造成的风险。  根据2013年政府债务审计结果,截至2013年6月底,列入地方政府性债务的城投债1.1万亿元,约占同期城投债余额的50%,今年10月8日,城投债余额达到3.59万亿元。  根据《意见》内容,城投债分为两类,列入地方政府一般债务或者专项债务,则其债务偿还纳入地方政府全口径预算管理,而未被纳入地方政府全口径预算管理的部分城投债或将存在违约。  记者了解到,城投债又称为“准市政债”,是地方投融资平台作为发行主体,公开发行的企业债和中期票据。相对于产业债而言,城投债所募集的资金主要是用于城市基础设施或公益性项目。  在实际运行中,城投债和地方政府往往存在或有债务关系。这使得人们对城投债的信用等级又多了一层保障。  对此,普益财富研究员范杰认为,因为很多城投公司是政府参股的,一旦城投债不能及时偿还,一般会以政府的财政作为担保,进而由政府来偿还,对债务本身来说,可以由政府来兜底,增加债务的可靠性,但却因为政府的背书,使得这些债务成为隐性债务,难以管理和统计。  虽然进行了分类,但是政府仍然会有选择性地对债务进行偿还,审计署同时明确提出妥善处理存量债务,中央虽然不对所有债务进行兜底,但涉及到一些基础设施和市政项目,地方政府仍然有责监督和偿还。  民生证券研究院执行院长管清友在接受媒体采访时表示,未来政府债务发展方向一是在举债限额控制下,允许地方政府自主发债,同时通过剥离融资平台的政府融资职能,吸引社会资本参与基础设施建设。  债务风险降低  事实上,地方债来源主要有两个,一是地方债券,国务院实行代发,另一个是通过政府名义担保、融资形成的债务,当前出现的很多债务风险主要集中在后者。  中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,隐性债从政府层面来说,主要是部分地方融资平台运作不够规范造成的。  地方政府往往通过融资平台从多家银行获得大量信贷,而其偿还能力很大程度上依赖未来地方财政收入的增加、土地升值、招商引资和房地产开发所取得的收益。如果融资规模超过地方政府自身承受能力,或者一些项目选择不当没有达到预期收益,就很难如期偿还银行贷款,从而引发金融风险。  值得注意的是,地方债细则对城投债的分类,剥离了那些未被列入地方政府性债务,特别是在融资环境有所收紧的背景下,这些城投债将面临一轮偿债高峰期。  数据显示,2014~2015年,待偿还城投债金额为2500亿元/年,2016~2017年偿债金额为3500亿~4000亿元/年,未来不排除个别城投债,因无政府信用背书而出现违约。  财政部数据显示,2009年,我国开始实行中央代发代还的地方政府债券,2014年新增自发自还地方政府债券,截至10月8日,地方政府债券合计发行1.6万亿元,规模为同期城投债的38.46%。虽然发行规模偏低,但地方政府债券每年递增已经成为趋势。  财政部预算司有关负责人表示,新出台的《意见》将对我国经济更好防风险、稳增长发挥积极作用,确保把地方政府性债务管好用好。针对规范地方政府债务管理后,可能导致在建项目因资金问题出现“半拉子”工程的问题,财政部明确表示,既要积极推进,也要谨慎稳健,做好新老转换之间的顺利衔接。  现实的情况是,随着改革剥离融资平台的政府融资职能,享受政府信用背书的存量城投债将越来越稀缺。  部分财税人士认为,政府背书是隐性债务的一个根源,剥离这部分债务对地方债系统风险的防控将起到根本性作用,会大大降低风险系数。在融资平台剥离地方债务之后,对于一些建设中,确实没有其他建设资金来源的地方政府,《意见》鼓励政府与社会资本合作模式,或通过地方政府债券解决后续融资。

澳门新莆京娱乐app,昨日,全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权,表决通过了关于修改预算法的决定。跨越十年,历经三届人大的本轮预算法修改,终于尘埃落定。

地方债

解决怎么借、怎么管、怎么还

修改前的预算法严禁地方政府举债,但新预算法赋予地方政府举债权。因此,地方政府性债务是新预算法的关注焦点之一。

昨日,楼继伟表示,新预算法重点解决地方政府性债务三方面问题:建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制,赋予地方政府以适度的举债权,解决怎么借的问题;对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题;理清政府和企业的责任,解决怎么还的问题。

针对“怎么还”,楼继伟进一步解读说,“这次预算法中也规定要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度,政府的资产负债表要向社会公开,引入评级”。

他强调说,新预算法出台后,针对地方政府性债务问题,国务院和财政部会在不同层级上,制定具体实施办法。

全口径预算

央企利润上缴比例再提高

全口径预算体系是新预算法的亮点之一。昨日有记者提问,在新预算法中,全口径预算应当怎样理解?目前的四本预算(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)全公开形式,距离“全口径”还有多少距离?

楼继伟回应说,“社会保险缴费虽然不是财政资金,但也是公共资金。另外,还有大量的资金是财政补贴进去的,因此社会保险基金预算要公开。其他三本预算是来自于税收、收费和政府性基金等,这三本预算必须公开。”

他强调,“现在有些专项收入只能专门用于干什么事情。新预算法制定后,这些问题就要逐步解决,要加强资金的统筹使用。2014年预算中,已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例做了提高,今后还要继续提高,这也是统筹使用的一个方面”。

转移支付

取消“地方职责专项转移支付”

转移支付的主要目的是平衡地区间财力,分为一般性转移支付和专项转移支付两种,后者主要用于上级政府委托下级政府办理的特定事务,或上下级政府共同承担的事务。专项转移支付制度的弊端,催生出“驻京办”和“跑部钱进”等顽疾。

十八届三中全会提出要清理、整合、规范专项转移支付,楼继伟说,“通过公开预算,有利于合并同类项”。

楼继伟表示,专项转移支付的问题,还与目前的一项制度有关——重点支出与财政收支规模挂钩,“使得我们的预算被切得非常零碎,导致专项转移支付项目和数额比较多,效果也不是很好”。

楼继伟强调,针对上述问题,新预算法已做出了比较全面的规定,“分清中央和地方的职责,中央和地方的共同职责共同安排支出,完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消,变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少”。

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