财政部央行达成妥协 国库业务恢复央行经理

【中国经营网综合报道】昨日(8月31日),全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权,表决通过了关于修改预算法的决定。跨越十年,历经三届人大的本轮预算法修改,终于尘埃落定。值得玩味的是,在这场旷日持久的预算法修正“马拉松”中,国库业务谁来掌控的权力争夺最为“纠结”。多位专家坦言,最终结果不及预期,但财政部和央行已各自做出妥协和让步。  国库业务权力争夺战  据中国之声《全国新闻联播》报道,四审稿中恢复了现行《预算法》关于人民银行经理国库的规定。曾多次参与预算法修订讨论的中国财税法学会副会长、武汉大学教授熊伟昨日也证实了这一消息,并称此为“财政部的一个让步,央行的一次阻击”。  实际上,在现行的《预算法》中规定:“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”但在2012年6月公布的《预算法修正案(草案)二次审议稿》中,却删除了这一内容,改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。今年4月21日审议的三审稿中也延续了这一“模糊”的态度。  上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪表示,在预算法修订过程中,人大方面想给财政部的权力戴“紧箍”,央行也希望能保留经理国库的权利,但财政部想给自己“松绑”,从利益推算的角度来看,二审稿删除央行经理国库的职能肯定是财政部积极主张的结果。  此外,熊伟亦表示,按照通常的做法,钱和账应该分开管理,财政部管账,相当于是“会计”,央行经理国库就等于是管钱,承担了“出纳”的职能,比如财政部开一个单子要花一笔钱,“出纳”央行有权审查这一单子是否符合规定,一旦央行这一职能取消,财政部的权力将进一步扩大。  据了解,在二审稿、三审稿修订过程中,央行和财政部在国库管理权上各自上书力争,国务院法制办不得不一直调停。期间,央行高层在公开场合多次强调人民银行依法经理国库的意义,而财政部方面却几乎没有什么舆论上的造势。  “现行预算法规定只明确中央国库由央行经理,事实上,无论是央行还是学界,都希望各级国库都交由央行经理。”熊伟表示。1995年颁布的《中国人民银行法》第二十四条规定“中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库”。在这一说法中,所指的“国库”显然包括中央国库和地方国库。  “四审稿中,虽然没有把地方国库也交给央行,但恢复了央行经理中央国库的制度,这算是各方协调和让步的结果。”熊伟表示,从各方透露出的信号来看,四审稿在这次全国人大常委会上通过是“板上钉钉的事儿”,保留央行经理国库职能,有利于实现政府内部的相互监督、审核和制约。  需要指出的是,为与中央财税体制改革总体方案做好衔接,四审稿又做出多处修改,包括进一步明确地方政府举债只能用于公益性成本支出,国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制、不列赤字等。  另据经济观察报报道,对于国库经理代理的争议,一些长期从事预算法研究的学者与专家认为,国库是财政收支的平台,是国家的金库,应当和财政部门保持相对独立性,以便实现政府内部的相互监督、审核和制约。另外,明确央行的国库管理职能,可以更严格限制各部门和地方财政专户的设立,直至最终取消财政专户。  “我们认为,要想保证公款的安全,必须坚持1994年《预算法》第四十八条第二款和《中国人民银行法》第四条第八款和第二十四条所确认的模式,即,央行经理国库。预算法中所提到的国库,应该是指央行国库,而不是财政国库。”复旦大学教授韦森坦言。  韦森曾多次参与预算法修改二审稿、三审稿的讨论。他认为,基于上述前提,所有的财政资金都必须纳入国库单一账户管理,资金缴存直达国库单一账户,资金拨付从国库单一账户直达供应商账户,政府部门可以设立跟国库单一账户联动的银行存款账户,但是必须每天实现零余额。  实际上,除了国库管理权归属之外,诸多专家对设立预算的专门委员会亦有看法。  现有的预算工作委员会是在全国人大和部分地方人大的常委会之下,不同于挂在人大下面的财经委员会等专门委员会。“预算程序最重要的着力环节是立法机关的审批监督。从目前的情况看,人大对政府预算的审查能力比较薄弱,虽然人民代表大会设立了财政经济委员会,但是其职能非常综合,主要负责财经方面的立法。无法正常履行预算法赋予的职能。”韦森表示。  韦森认为,人大对政府预算的审查、监督和制衡,是一种专业性非常强的活动,从预算编制开始,到预算的审议批准,再到预算执行的监督,需要进行全过程参与,非财政经济委员会力所能逮。  他还表示,虽然全国人大及部分地方人大常委会先后设立预算工作委员会,但它们毕竟只是常委会的工作机构,不是各级人大能独立享有职权的专门委员会,加之其人员有限,既要负责财税立法事务,也要负责预算审查监督,分身乏术。“从促进预算民主、改善国家治理的角度看,要加强人民代表大会对政府预算的管理和监督职能,必须建立相应的专门委员会,并强化预算工作委员会的作用。”韦森说。  中央财经大学教授王雍君认为,全国人大常委会的预算工作委员会是人大的一个工作机构,强调以工作和会议讨论为主;而新设立的预算委员会并不是一个工作机构,而是由专业人士组成、对预算具有审查功能的组织。  诸多专家还建议,在县级以上人民代表大会设立“预算委员会”,或者将财政经济委员会分立为“财政委员会”、“经济委员会”。“预算委员会”或“财政委员会”专司财税立法和每年预算的审查、监督和制衡。同时,强化人大常委会预算工作委员会的职能,扩大编制,增加人员,便于其协助“预算委员会”或“财政委员会”的工作。

经过二审稿的惊天逆转、三审稿的隐晦模糊,预算法修正案草案四审稿中重新恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。
8月31日下午,全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。在这场旷日持久的预算法修正“马拉松”中,国库业务谁来掌控的权力争夺最为“纠结”。《第一财经日报》记者采访的多位专家认为,最终结果不及预期,但财政部和央行已各自做出妥协和让步。
恢复央行经理
预算法修正案最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。
现行法第四十八条规定,县级以上各级预算必须设立国库;具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。同时,还指出“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。”
这条规定自1994年以来,一直沿用。
2012年,在预算法修正案草案二审稿中,该规定发生了“质的转变”,引发业内的巨大争议。
在二审稿中,删去了“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”,并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”,还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。
这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川对本报记者说,央行角色的变化相当于从“会计”到“出纳”。
换言之,央行过去对财政部如何使用国库资金具有一定的监管权,而改为“代理”之后,仅负责财政资金的收与支。这样的变化表示,财政部希望进一步加大对财政资金的掌控权。
二审稿还增加了“依法设立财政专户”,但同时补充说明了包括国库和财政专户在内的“全部收入和支出”都应当纳入国库单一账户体系进行管理。
诸多财政专家认为,“国库单一账户体系”和“国库单一账户”,虽只两字之差,但意义相去千里。
复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森表示:“这是两个完全不同的概念,也意味着两种完全不同的制度安排。”将“财政专户”与“国库”相提并论,意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放,而不是只存储在中国人民银行一家,这实际上否定了央行“国库单一账户管理”的体制。
“建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一,是实行国库单一账户制度,将政府全部收入和支出纳入这个唯一的存款账户,全部政府收入由纳税人的账户直接进入国库单一账户;全部政府支出则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。”韦森2012年曾撰文指出。
刘小川也对本报记者表示,在他看来,国库单一账户体系的说法是矛盾的。“既然是叫单一账户,何来体系?如果把体系理解为不同级次,比如说中央财政、省级财政、县级财政等不同级次的单一账户归纳起来成为一个体系,这个只能叫账户管理的体系。”他认为比较科学的说法是每一级国库都是单一账户,也就是说,不存在多账户。
而按照二审稿的说法,实际上是默许了“财政专户”的合法地位。专家们认为,这为腐败寻租提供了依据。
湖北省统计局副局长、财税专家叶青告诉本报记者,“财政专户”实际上就是那些国库管理之外的非税收入、专项基金等,它们不经中国人民银行,而是财政部门直接和商业银行对接。但实践证明,这部分资金在各级财政部门都成为“小金库”和腐败丛生的土壤。
据不完全统计,全国各种财政专户目前大约有18万个,专户内沉淀资金约3万亿元。韦森在一篇文章中提供了这些数据。
在几位专家看来,二审稿的有关规定实际上是削弱了对财政部门的监管,而且还予以财政专户“合法地位”,这是预算公开透明的一种退步。
双方妥协
韦森告诉本报记者,尽管三审稿仍未明确指出“人民银行经理国库”,但实际上财政部已经做出让步。
首先,三审稿继续保留了“财政专户”的表述,但是增加了财政专户必须“法律有明确规定或者经国务院批准”才能设立。同时,将“各级政府及财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”改为“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”。
而在日前提交全国人大常委会审议的四审稿中,最终恢复了“央行经理”。整个过程背后是艰难的博弈。
刘小川称,财政部希望这笔财政性存款安全可靠,不能用财政的钱从事营利性的活动,这个可以理解。从银行角度,考虑那么大一笔钱长期沉淀在国库里面没有发挥效用,经济上是一种损失,两方面观点有差异。最后重新恢复“央行经理”,双方有一个均衡。均衡的前提是首先做到安全,安全的基础上,充分利用财政性资金,能够发挥效益。
至于财政专户,本报记者采访的多位专家均表示,并非不可以存在,但是不论是国库单一账户还是财政专户,都要加强法律和全国人大的监督,而不仅是国务院。
刘小川告诉本报记者,新预算法的核心是全口径预算,也就是政府的全部收支都要纳入预算。那么,如何定义政府的范围?广义的政府涵盖了行政机关、事业单位以及国有企业。这些收入中,比如税收收入等行政收入,理应全部纳入国库单一账户,统一由财政部门从全国人民的角度来考虑支出。但事业单位、国有企业等收入则不能全部交给政府去安排。比如,学校收的学费,要为学生服务;以及一部分需要专款专用的基金。
从这个角度来说,可以有财政专户的概念。这部分钱可以不纳入国库单一账户进行管理,但是要纳入预算管理。
在一份由近百位业内专家共同起草的三审稿修改意见中,曾希望修改为:
政府的全部财政资金应当即时缴存开设央行的国库单一账户,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
法律有明确规定或者经全国人大常委会批准的特定专用资金,可以设立财政专户。
财政存款账户的资金流入、流出等应当每月向本级人大常委会报告。
与此同时,还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会批准”。
刘小川对本报记者说,最终的四审稿实际和三审稿变化不大,和专家们的预期存在差距。
叶青也认为,国库单一账户一事,预算法修正案中没有达到最理想的状态。但可以明确的是,国库这一部分肯定是单一账户,这就保证了绝大多数资金能够通过单一账户确保安全性,这也是进步。
“预算法修正案最终于2015年1月1日开始执行,国务院制定的预算法实施条例也将出台,届时会对全国人大如何监督整个预算的执行进行细化,其中包含了国库资金的运作,但更多国库管理的细节还需在国务院专门制定的国库管理条例中呈现。”刘小川告诉《第一财经日报》记者。

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