水资源价格改革述评与展望

【中国经营网综合报道】虽然水资源紧缺与我国不合理的水价形成机制有着密切关系,阶梯水价的推行势在必行,但相关水务企业在大力推动阶梯水价的同时,能否敢于直面成本的质疑呢?实际上,水价改革仅仅是第一步,加强对区别水价的征收力度,对违法“偷水”、污水直排等情况进行严惩,才能真正保证改革的效果。  据人民日报报道,北京是一座喊渴的城市。目前北京人均水资源量已从2009年的300立方米缩减为约100立方米,是全国人均水资源量的1/20,世界人均水资源量的1/80,远低于国际人均1000立方米的缺水下限。“与1998年相比,北京的地下水位已经下降12.8米,相当于下降了四层楼多,几乎到了采无可采的地步。”国务院发展研究中心资源与政策研究中心副主任谷树忠感叹。  不仅北京,全中国都面临着水资源紧缺的危机。我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国658个城市中有近400个城市缺水,其中110个城市严重缺水。  针对上述情况,谷树忠认为,目前全国2/3的城市遭遇水资源短缺,从个人到企业都知道节水的重要性,但是由于水价被低估,社会节水的紧迫性却并不强。“目前的水价形成机制不能反映水资源的稀缺程度与短缺程度。”  此外,像北京的怀柔、密云,以及河北的张家口、承德地区,为了保证北京市的供水安全,很多“有利可图”的工业项目都被禁止上马。“目前很多大城市的水质与水量,是以水源地牺牲巨大的经济利益为代价的,但水价中的水资源费却不能反映水源地的保护成本。”谷树忠说。  这些年,节水一直是水价改革的重要理由,但是水价改革的目标却不局限于此。  在清华大学环境学院环境产业研究中心主任傅涛看来,节约资源固然重要,但水价改革更应以强化“公平、效率与可持续性”为方向。公平是水价改革的首要目标。一方面,无论贫富,社会各阶层都应该享有安全、稳定的供排水服务。另一方面,用水不能吃“大锅饭”,理应多使用、多付费。  “不是说便宜的、免费的就是公平的,恰恰相反,这是最不公平的。水价不到位的地方全部由财政支付,这是受益者对非受益者的财富掠夺。”傅涛说。  同时,效率是水价改革的核心目标。改革应让水价真实反映水资源在经济生活中的比价,发挥水价在促进水资源优化配置中的作用。“水价被长期低估,高耗水、高污染又利润低的企业就没有成本压力与产业转移的动力,会透支当地的水资源。为了保障民生,政府又不得不花巨资建设调水工程。最终是民生受损,也伤害了国民经济结构转型升级。”傅涛说。  值得玩味的是,虽然水价改革已经形成共识,但水价要调到什么程度才算合理却成了难题。  “目前我国水价核算用的是成本加成法,即物料、能耗、人员、财务成本、折旧等相加,再加上国家规定的合理利润率,就是水价。但这其中的物耗、能耗以及人员成本,都与企业的管理水平、服务规模密切相关。到底多少算是合理成本,目前还没有一个准确的说法。”张悦说。  谷树忠建议,尽快弥补目前全成本核算尚存的三大缺陷。一是成本核算科目缺失,对于一些项目如生态成本、社会成本等涉及较少,且科目设定较粗放,边界不够清晰;二是对于某些成本核算的监管存在不足,导致成本核算不清,虚报成本等现象较多;三是对于各个成本科目的核算标准偏低。  以水价构成中的污水处理费为例,污水处理难度要远高于自来水供水,但目前核算出的污水处理费标准却低于自来水费。张悦介绍,目前北京污水处理费是1.04元/吨,但成本却超过3.2元/吨,缺口全部依靠政府补贴,但财政也无法全部埋单,于是供排水管网不得不“带病上岗”。“有些地方的排水管网二三十年都没有全面维修过一次,横截面80%都被堵了。”  然而,在水价全成本核算中,恰恰是水的生产成本是社会争议的最大焦点。几乎所有水务企业都在“喊亏”,但是究竟是“哭穷”,还是“真穷”,各方莫衷一是。(编辑:姜小鱼)

水价是否低估了

水资源价格改革述评与展望

记者:珠海市一立方米自来水的价格是多少,是不是全部给水务集团?生产一立方米的自来水成本大概多少,会不会亏损?

水资源价格改革是进入21世纪以后我国才真正启动的一项重要的市场化取向改革,近10年内加大了改革力度。水资源价格改革主要包括水资源费和(自来)水费价格两部分,这一改革不仅关乎经济社会的发展、产业转型升级,更关乎民生,所以这项改革登场伊始就受到各方面的高度关注,任何一步推进都会产生较大的社会反应。目前,我国水资源价格改革取得了较大进展,已从局部试点转为全面铺开,并向纵深发展。

珠海市水务集团董事长李东义:2013年12月1日开始珠海市实行新水价,自来水一立方米综合价为2.23元,全部给水务集团,盈亏基本持平。

一、逐步深化的水资源价格改革

记者:当前水价是否被低估?若的确被低估的话,是什么原因造成的?今后还有多少上涨的空间?

2002年4月,国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局联合下发《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》,被研究者认为是我国水资源价格改革的正式启动。水资源价格改革的主要方向是:推进水价改革,建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制;调整水价与改革水价计价方式相结合,针对不同城市的特点实行季节性水价,以缓解城市供水的季节性矛盾;合理确定回用水价格与自来水价格的比价关系,建立鼓励使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制,加快城市污水处理和回用水设施建设;做好水价改革规划工作,健全完善各项配套措施;加大污水处理费征收力度,逐步提高水资源费征收标准;理顺水价结构,完善相关节水措施;改革城市供水企业和污水处理企业经营管理体制,努力引入市场机制。

国务院发展研究中心资源与政策研究中心副主任谷树忠:我认为水价被低估了。我国是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一,全国658个城市中有近400个城市缺水,其中110个城市严重缺水,但目前的水价不能反映当前我国水资源的稀缺程度与短缺程度。

2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)。各地积极推进水资源费改革,征收范围不断扩大,征收标准逐步提高,征收力度不断加强,促进了水资源节约、保护、管理与合理开发利用。但是,仍存在水资源费标准分类不规范、征收标准特别是地下水征收标准总体偏低、水资源状况和经济发展水平相近地区征收标准差异过大、超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度未普遍落实等问题。

水价应该反映从水源地到水厂,再通过输水管网入户,以及从排水管网出户、进入污水处理厂进行污水处理的全成本。但是,当前对水资源开发、利用、保护全过程的成本尚未准确核算,特别是水资源地为保护水质所付出的经济牺牲,在水价中被严重忽视了。

水资源价格的第二轮改革大致产生于2009—2010年。这一轮改革的突出特点是打破了城市自来水长期低价运行的局面。因为城市用水涉及千家万户,因此水资源价格改革前所未有地引起全社会的广泛注意。

清华大学环境学院环境产业研究中心主任傅涛:世界银行建议水价是人均收入的3%,中国只是1%至2%。水价被低估除了成本核算等技术性原因,也有社会容忍度的问题。其实我们水价高吗?一个普通人每月用水量也就三四吨,即便水价最高的北京,每人每月也就15元左右的用水成本。但是自来水公司需要把这些水处理干净,再搬到你家,还要满足随用随有的标准,水务服务确实是被矮化了。现在很多家庭都买水喝,给你扛一桶水到家都要付几元钱。

2013年初,国家发改委、财政部、水利部下发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》,发布《十二五末各地水资源费最低征收标准》。通知要求各地明确水资源费征收标准制定原则,规范水资源费标准分类,合理确定水资源费征收标准调整目标,严格控制地下水过量开采,支持农业生产和农民生活合理取用水,鼓励水资源回收利用,合理制定水力发电用水征收标准,加强水资源费征收使用管理。从此,水资源费价格改革的方向更加具体明确,同时极大地促进了水费价格改革的深化。

谷树忠:水价上涨是大趋势,但要照顾到居民的经济承受能力和心理承受力。并且,水价上调也不能齐步走,应该根据用途、用量、季节、水源等不同,实行差别化水价。

2013年起,水资源价格改革进入新一轮周期,先后有上海、南京、武汉等多个城市作出水价上涨的决策。大中城市自来水价格都有较大幅度提高,全国已普遍开征水资源费和污水处理费。2014年,全国实行居民生活用水阶梯式水价的城市超过100个,约占全国城市总数的15%。多数城市对非居民用水实行了超计划、超定额加价收费制度。

记者:有观点认为,自来水作为公共产品,不能以营利为目的,就应该低价供应,怎么看?

研究者一般认为,广东水资源价格改革始于2002年。当年12月,广东省物价局、广东省财政厅、广东省建设厅、广东省水利厅、广东省环境保护局转发国家计委等部门关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知,启动广东省水资源价格改革。要求各地充分认识到水资源的可持续利用,认真做好水资源保护、利用和水价改革工作,坚持合理利用水资源与防治水污染相结合,治污为本,节水优先,把水价形成机制改革和企业经营管理体制改革有机结合起来,努力发挥市场机制对水资源配置的基础性作用。开展城市供水价格全国统一审价工作,在加强企业内部经营管理和价格、成本监控的基础上,制定水价改革总体目标,并根据企业供水量和供水成本变化情况适时调整城市供水价格,力争在2—3年内使供水企业的净资产利润率达到不低于4%的水平。调整城市供水价格与改革水价计量方式相结合,城市消防、绿化、环卫用水,必须装表计量收费,积极采取措施加快两部制水价的改革步伐。当时提出的目标是广州市、深圳市在2003年底前对居民生活用水实行阶梯式计量水价,其他城市也要争取在2005年底之前实行,同时对非居民用水实行计划用水和定额用水管理,实行用水超计划、超定额累进加价办法。加大水资源费和污水处理费的征收力度,将水利工程供水价格提高到合理水平,2003年底前,全省设市城市开征污水处理费,加快污水处理设施的建设步伐,确保实现广东省政府提出到2005年全省城镇生活污水处理率达40%以上、2010年不低于60%的目标。

傅涛:应该让哪怕最穷的老百姓都有稳定的、安全的水喝。但公共服务不是无偿服务,应该是谁使用谁掏钱,多使用多掏钱。

到2013年12月,广东全省已有17个地级以上市和9个县城(含原市、县改制的单独定价市辖区)率先实行阶梯水价,位居全国各省(自治区、直辖市)前列,人均综合用水量从2012年的483立方米下降到2013年的428立方米,下降了11%。万元GDP用水量由119立方米下降到75立方米,万元工业增加值用水量由76立方米下降到46立方米,降幅分别为37%和39%。同一时期,广东全省城镇居民生活日均用水量由216升下降到197升,平均降幅8.8%,其中降幅较大的东莞市城镇居民人均日用水量由每日290升下降为233升,降幅19.6%。

公共服务产品当然不该以营利为目的,但是价格真的越低越好吗?水价偏低,用户就不会珍惜服务,珍惜资源,而企业亏损又要让政府财政补贴。水价被低估,实际上是受益者对非受益者的财富掠夺,而这个受益者很可能是高收入人群,非受益者也可能是低收入人群。水价制定得更合理,才有利于资源效率与产业可持续发展。调价后,政府直接补贴低收入人群,更有利于社会公平。

二、各地可资借鉴的水资源价格改革进展与经验

水质安全咋保障

国内许多省市针对水资源价格改革进行深入探索,采取了许多措施,取得了不少改革进展,积累了一些行之有效的经验。

记者:近年来发生的水污染事件中,管网缺乏维护是一个很重要的原因。管网维护是不是水务集团必须承担的服务之一?

北京实施最严格的水资源管理,积极推进水价改革。北京属于典型的资源型缺水的特大型城市,水资源是制约城市可持续发展的主要瓶颈。北京市人均水资源量仅为100立方米左右,为全国人均水资源量的1/20,世界人均水资源量的1/80。由于水资源的严重缺乏,导致地下水长期超采,而每年从水资源相对紧张的周边地区调水约3亿立方米,水资源平衡的压力越来越大。随着城市的快速发展,北京市居民用水需求不断增加。2012年,全市居民用水比1999年增加了3.4亿立方米,占全市用水总量的比重提高了12个百分点。居民用水占总供水的比重已达到56%,比1999年提高了18个百分点。北京市为了提升供水能力和改善水环境,2014年4月出台两套改革方案,通过水价适度调整,增强供排水行业投资和建设发展能力,提升城市供水安全保障水平和改善水环境质量。方案一:第一阶梯户年用水量不超过145立方米,覆盖85%的居民家庭,每立方米水价为4.95元;第二阶梯户年用水量在146—260立方米之间,覆盖11%的居民家庭,每立方米水价为7元;第三阶梯户年用水量为260立方米以上,覆盖4%的居民家庭,每立方米水价为9元。方案二:第一阶梯户年用水量不超过180立方米,覆盖90%的居民家庭,每立方米水价为5元;第二阶梯户年用水量在181—260立方米之间,覆盖6%的居民家庭,每立方米水价为7元;第三阶梯户年用水量为260立方米以上,每立方米水价为9元。随着经济社会发展,北京市还将适时动态调整分档水量标准。

珠海市海洋农渔和水务局负责人:关于供水管网维护责任,《城市供水条例》(1994年国务院第158号令发布)、《珠海市供水用水管理条例》等规定,应当由供水企业承担责任。

2013年7月,上海市颁布居民阶梯水价实施细则。自2013年9月1日起,上海市市属供排水服务区域内的居民水价上调,并首次实施阶梯水价方案:第一阶梯0—220(含)立方米,水价1.92元,排水价1.7元,综合每立方米水价3.45元;第二阶梯220—300(含)立方米,水价3.30元,排水价1.7元,综合每立方米水价4.83元,比第一阶梯高40%;第三阶梯300立方米以上,水价4.3元,排水价1.7元,综合每立方米水价5.83元,比第二阶梯高出20.7%。这一改革,加强了对供排水行业的成本规制,实行成本信息公开常态化,供水企业要每年定期公开供水成本。

记者:除了管网维护,珠海水务集团在保证和改善自来水水质方面还做了哪些努力呢?

天津市是资源型缺水地区,为有效地应对水危机,该市根据市场经济规律,深化水价制度改革,对不同水源、不同行业实行不同水价,构建多水源水价体系,形成水价联动机制,对超计划用水实行累进加价收费制度。如对居民生活用水、非居民用水、特种行业用水价格以及地下水资源费、再生水水价等实行不同水价并进行了多次调整。通过改革,天津市的节水效益和水资源利用效率明显提高。目前,天津万元工业增加值取水量降至16立方米,位居全国之最,工业用水重复利用率达到90.95%,工业节水处于国内领先水平。城市居民生活用水量为每人每天78升,远低于85升至140升的国家标准,城市用水总量得到有效控制。

李东义:珠海水务集团先后投入数千万元配置了各类水质检测仪器设备,并配备了专业技术人员,建立了以国家城市供水水质监测网珠海监测站为中心的三级水质监测及管理架构。除人工检测外,水务局还采用车载仪器、生物监测、在线仪表等多种方式,对水源、水厂、管网水质进行24小时实时监控。为确保饮用水安全,各相关管理单位制定了各种突发事件的应急预案,每年在水源地或水厂举行应急演练。

江苏阶梯水价改革一直走在全国前列,自2005年南京市第一个试点阶梯水价以来,江苏省内多市陆续进行了阶梯水价改革,目前13个省辖市中已有9个市实施了阶梯水价。目前江苏省有7个市居民水价在每立方米3元以上,其中单价最高的是苏州、无锡,均为每立方米3.2元,其余依次为宿迁(3.12元)、南京(3.1元)、常州(3.07元)、镇江(3.05元)和扬州(3元)。南京是江苏第一个实施阶梯水价的,但是现行的阶梯分级水量覆盖面和分级水价比例,尚不符合国家两部委的新规定,因此江苏省已经调整加快了水资源价格改革的步伐。

二次供水方面,2005年,珠海由供水部门全面接收住宅小区供水设施的管理,直接抄表到户,供水水质逐年得到提高,二次供水水质合格率由接管前的68%大幅提高到去年的97%以上。

2012年9月,湖北省出台《实行最严格资源管理制度的实施意见》,提出通过3年试点,基本建立全省最严格水资源管理制度体系。到2015年,全省用水总量严格控制在315.51亿立方米以内,万元工业增加值用水量在2010年基础上下降35%,农田灌溉水有效利用系数提高到0.496以上,重要江河湖库水功能区水质达标率为78%以上,重点饮用水水源地水质达标率95%以上。目前,武汉市正在推行阶梯水价,按照三级水量1∶1.5∶2的价格比,一级水量为每立方米1.52元,二级水量价格为每立方米2.28元,三级水量为每立方米3.04元,每户按4人计算,每月居民用水25立方米为一级用水,33立方米为二级用水,33立方米以上为三级用水。根据两部委出台的指导意见,三级水价比为1∶1.5∶3。按照这一政策,武汉市33立方米用水以上价格将调整为4.56元。

记者:企业压缩成本是一种市场理性行为,价格被限定的情况下,如何监督乃至激励企业保证水质?

三、水资源价格改革展望

傅涛:现在水务行业要避免走向低质低价的恶性循环。像兰州自来水苯超标事件,核心问题之一就是水务公司没有足够的资金和能力去关注服务。水价被锁死且设定过低,导致全面检修与预警应急这些本来必要的服务却被省掉了。还有一些优秀的水务公司也很纠结。如果自念紧箍咒,通过改革提升了服务、降低了成本,根据现在的成本加成法,水价便会下调,企业反而会减少利润,怎么体现优质优价呢?

尽管水资源价格改革取得了一定的进展,一些地方结合水价调整实行了居民阶梯水价制度,节水效果比较明显。但从全国范围的实施情况来看,各地居民阶梯水价进展不平衡、制度不完善,影响了阶梯水价机制作用的有效发挥,同时水资源费价格标准的制订与有偿使用水源的推进滞后。

珠海市海洋农渔和水务局负责人:目前我市供水水质实现了三级监测,除水务集团自己行业的日常自检外,卫生部门是供水水质的监督部门,会定期对全市的供水进行抽检。水务局是供水水质的行业管理部门,2007年成立了水质监测中心,并在2009年2010年完成了供水水质监测能力建设以及质量认证,达到新国标106项指标的监测需要。

随着我国城镇化进程加快,用水人口增加,居民生活用水占全国城镇供水总量直线上升,目前的比例已达50%,城镇水资源短缺的形势更为严峻。我国水资源严重短缺,人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一,城市缺水问题尤为突出。广东人均占有水资源量仅为2100立方米,低于全国人均2200立方米的水资源占有量,接近国际公认的年人均水资源1700立方米的警戒线,而且广东的水资源时空分布不均,局部已经出现比较严重的水质性缺水。因此,深化水资源价格改革,加快建立完善居民阶梯水价制度和有偿使用水源的制度,充分发挥价格机制调节作用,对提高居民节约意识、引导节约用水、促进水资源可持续利用尤为重要。

此外,2004年开始,水务局实行了水质公告制度,委托检测单位对全市范围内的出厂水、管网水、二次供水、末梢水(入户水)及直饮水进行监测,并将监测结果定期在媒体上公布。对于确有供水企业失职导致的供水水质不合格,按照《珠海市供水用水管理条例》,由珠海市城市监督管理局进行监督执法。

2014年新年伊始,国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》。《指导意见》提出,建立完善居民阶梯水价制度,要以保障居民基本生活用水需求为前提,以改革居民用水计价方式为抓手,通过健全制度、落实责任、加大投入、完善保障等措施,充分发挥阶梯价格机制的调节作用,促进节约用水,提高水资源利用效率。《指导意见》明确,2015年底前,设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度;具备实施条件的建制镇也要积极推进。各地要按照不少于三级设置阶梯水量,第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定,保障居民基本生活用水需求;第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定,体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求;第一、二、三级阶梯水价按不低于1∶1.5∶3的比例安排,缺水地区应进一步加大价差。国家发改委和住建部这一最新的《指导意见》,揭开了我国水资源价格改革的新篇章,将这一改革推向全国,推向深处。

下一步改革,仍然需要充分认识水资源价格改革的深远意义。对于普通居民和用水大户企业来说,水价制度的变革无疑是敏感的热点问题,各地围绕是否推行阶梯水价的争论“此起彼伏”,焦点还是要不要阶梯价格调整,如何调整才能比较合理,以及究竟何时适时调整。要想顺利推进水资源价格改革,必须充分认识、讲清讲透水资源价格普遍偏低的事实。偏低的要素价格,实质是对低效生产者的变相补贴,不利于对稀缺资源的高效利用,既破坏环境,又助长落后生产力,长此以往难以实现人、经济和资源环境同步发展与良性循环,积累下来的危机归根结底还是要转嫁到老百姓身上,受害的还是普通居民。在提高认识的同时,更需打破不合理的既有利益格局,跨越深化水资源价格改革的各种障碍。

水资源价格改革的顺利推进,必须突破三个关键点。

其一,要过“民生关”。水资源价格改革,从形式看最后的结果一定是“涨价”。但是改革目的是合理利用水资源,节约用水,提高用水节水的动力和效率,归根结底还是为了民生,而不是为了增加民众的经济负担。各地需要结合实际,从大多数居民的基本需要出发,确定比较科学、公允的“家庭月平均用水量”,以作为“爬阶梯”的标准基点。同时还要从公共服务均等化的角度出发,适度考虑对公交、学校教育等公共服务项目的用水贴补,普惠于全社会。

其二,要过“社会责任关”。由于作为公共服务资源的水务掌握在政府手中,城市水务大多由具有垄断性质的国企承担,他们能否肩负起高度的社会责任,也是深化水资源价格改革的关键。如果实行“阶梯水价”后水务部门及企业不思创新只吃老本,继续低效运行,管理费用依然高企,不改变巨额亏损的局面,那就会严重影响百姓对水资源改革的预期,动摇对这一改革的信心,严重阻滞改革进程。所以必须敦促水务部门和企业本身认真实行改革,以适应水资源价格改革的大趋势,供水企业要每年定期公开供水成本接受社会监督。也可以考虑打破垄断、引入民间资本,在水务领域通过竞争有效激活市场效率。

其三,要过“水源关”。目前改革的重点是推行居民用水阶梯价格制度,但这仅是水资源价格改革的下游部分。如何建立合理的水资源费标准和相应的制度,严格实行有偿利用水源,与居民用水阶梯价格制度改革实行上下游对接,还需认真探索,准备走一段艰难的改革之路。

水资源价格改革意义重大,任重道远。广东至今还有4个地级市城区和63个县城尚未实施阶梯水价,水资源价格改革能否实实在在顺利推进,社会各界都抱以重大期许,拭目以待。作者简介:徐印州,教授,广东省综合改革发展研究院院长,流通经济研究所首席研究员。

来源:市场经济与价格

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