《财经国家周刊》特稿–深圳体改样本:蹒跚大部制

南巡20周年,改革窗口深圳再次处于风口浪尖。  “其实深圳不少官员还有着强烈的改革精神。”深圳一位研究学者表示,2009年深圳机构改革后,深圳市交通委组织了多次赴中国香港、新加波学习,研究翻译了香港、新加波、美国联邦运输部、纽约交通管理的各种相关法律和制度文件,撰写了一份200页的研究报告。  然而这许多尝试不仅遭遇着利益部门的阻挠,甚至一些中央部门也贴上各种封条。例如被深圳寄予科技创新以及人才培育的南科大,直到现在依旧没有招生的权力。2010年9月《光明日报》名为“两种不同性质的民主不可混淆”的文章,直指深圳政府权力三分的尝试,没有分清社会主义民主与资本主义民主的界限。  尝试大部制  早在2003年,深圳就希望启动“行政三分”改革,借鉴香港,将整个政府结构分成决策、执行、监督三个“职能块”,建立一个决策、执行、监督三种职能相互分离又相互协调的全新政府架构。  “这等于把整个政府的构成重新划分,遇到的阻力可想而知。”一位曾参与其中的官员向记者表示,当时方案在政府内部引起的反应远远超出他们的预计,此项改革被迫一改再改,一拖再拖,最后不了了之。  到2009年7月,深圳希望体制改革继续推进,启动了大部制改革,在这次自上而下的改革中,隐约出现行政三分的思路。当年的机构调整后,深圳市政府呈现“七委、十八局、六办”的部门架构:“委”主要承担决策和监督执行职能;“局”主要承担执行和监管职能;而“办”则主要协助市长办理专项事项。  三分思路在“委”和“局”的关系中有着更多的体现。以人居环境委员会为例,其联系着住房和建设局、市水务局和市气象局三个部门。而这三个局局长,均兼任人居环境委员会副主任。在日常运行中,名义上委和局是平行关系,但重大决策必须由委拍板。重要政策文件需由委而不是局直接上报市政府。  深圳的大部门改革同样面临着诸多矛盾,其中之一就是消化庞大的公务员队伍,有些整合后的委员会出现了1个正职20个副职的局面。一个新的大部门成立,往往意味着近百名公务员的减少。另一方面我国公务机制法并不完善,原则上在职公务员只有在到达法定退休年龄后才能正式离职。因此直到今年,如何对公务员分类管理依然是深圳大部制改革的难点。  除此之外,新成立的大部门在运行过程中,出现了诸多弊端,甚至面临着整合后再分拆的过程。在2012年1月公布的深圳市政府工作报告中就表示,“完善市级大部门体制改革,已批准建立科技创新委员会”。这意味着2009年由六部门整合而成的科工贸信委将被拆分。  基层扁平化  除了大部制改革,深圳在城市管理方面也在进行着一系列的尝试。2011年10月底,深圳市委、市政府宣布,将在宝安和龙岗新增两个功能新区,暂定为“龙华新区”和“大鹏新区”。这是继2007年增设光明新区和2009年增设坪山新区之后,深圳推进特区一体化发展的又一举措。  自2007年开始,深圳正式启动以“新功能区”为方向的行政区划与管理体制改革。在以往市、区、街道、社区两级政府四层管理的基础上,探索市——功能区——办事处的一级政府三层管理体制。  功能区作为深圳市政府的派出机构,虽然行使区级政府的职责,但管理架构明显不同于其他行政区,它没有人大、政协、检察院、法院,GDP仍然计入原来所在的大区。功能区不是一级政府,而相当于市政府的一个管理局。  按照深圳的设置,未来的基层应该实行扁平化管理。《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》就表示,在功能区试点基础上,条件成熟时,改区为管理区,管理区尽量划小,管理区为市政府的派出机构;逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构,为管理区派出机构。  2009年开始的大部门制改革,也涉及精简行政层级。其中,实现“一级政府、三级管理”是公众关注的焦点,原有的区级政府将不再作为一级政府,而是市政府的派出机构对辖区实施管理。计划于年内挂牌的坪山新区,就将尝试整合街道办和社区工作站。对此,深圳大学管理学院教授马敬仁认为,这有助于政府纵向事权配置的扁平化,“政府的心脏将更靠近基层和公众”。

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8月23日,深圳邓小平画像广场,为迎接深圳特区成立30周年庆典,工人在邓小平画像前布置鲜花。

发布时间:2010年第16期 来源《财经国家周刊》

  编前语
  明天,深圳经济特区成立30周年的庆典将隆重举行,中国改革开放的先锋进入而立之年。近日,中共中央政治局常委、国务院总理温家宝寄语深圳:要坚持改革开放,继续解放思想,大胆探索。停滞和倒退会葬送30多年改革开放的成果,而且违背人民的意志,最终只会是死路一条。
  而大部制改革被称为“深圳30年来力度最大、影响最为深远的机构改革”。
  在全国的大部制改革热潮中,广东在深圳、顺德、珠海三地的试验最为抢眼。三地改革以决策权、执行权、监督权“行政三分”为主基调,各个地方又突出了自己的特色,比如深圳继续深化“行政三分”,顺德突出了“党政联动改革”,而珠海突出了基层治理。
  一年过去,这场发轫于深圳的珠三角大部制改革依然走在试验的路上。虽然或多或少存在一些机构仍然肿胀、人与事仍有错配等问题,但一些现象只是改革过渡期的附带品,只要改革的效果是正的,我们就应当对它必须附带的某些弊病给予宽容和耐心。我们等待着它随时间渐渐变成历史。
  深圳的“突袭”改革
  8月的深圳,正沉浸在特区成立30周年纪念的热烈气氛中。
  此时,同时正是深圳大部制改革一周年的日子。这一引起国内普遍关注的改革,被认为是献给深圳特区30周年的礼物,它寄托着公众对改革先锋之地的殷切期待。
  在深圳市文体旅游局一位中层干部李伟(化名)的记忆中,2009年7月的政治空气里,流淌着一丝紧张而神秘的气息。
  “到处传要搞大部制,市领导也不时放风,但又没明确的消息,很多公务员都不知道会发生什么。”
  李伟的上司、深圳市文体旅游局局长陈威回忆说,改革方案事前处于严格保密状态,时任文化局长的他认为文化局已经是大部门体制,不会改革到他头上了,以至于正式宣布时他没有一点心理准备。
  这年7月31日,改革大幕终于开启。有人回忆,在常务副市长李锋宣读改革方案时,会场内一片静寂,空气如凝固了一般。
  这场牵涉到无数领导干部、公务员利益的改革,以一种“突袭”的方式降临在深圳。
  深圳此轮机构改革的核心,就是对行政权进行“三分”的改革,分别设置委、局、办三种机构。其中“委”是决策部门,主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门;“局”是执行部门,主要承担执行和监管职能的机构;“办”是主要协助市长办理专门事项,不具有独立行政管理职能的机构。“委”、“局”之间最终将形成“行政合同制”,以此来考察绩效,实现行政权力间的相互制约。
  而对此进行监督的“监督”部门,则是纪检、监察、审计等部门。
  深圳此次行政机构改革,46个政府工作部门减为31个,减少近1/3。
  改革的重点是以政府职能转变为核心,努力厘清政府与社会、市场的边界,大力减少行政审批事项。
  此次改革后,深圳政府部门的行政审批权力改变194项,其中取消68项,转为一般服务126项,占政府全部行政审批事项的三分之一。
  这场改革的启动者承受了巨大的压力。
  在一次会议上,时任广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦回忆说,改革之前每天都有不少电话来说情。“接电话的时候我客客气气,但是放下电话后该怎么办还是怎么办。”
  深圳速度再次体现。   8月1日,各个被改革部门的网站都已经做了更改,即使只是几个部门的内容混合在一起,然后改了个新部门的名字。
  人事任命照样快刀斩乱麻。
  8月5日,深圳市人大常委会正式任命16名部门正职;8月6日,深圳市干部大会任命56名干部。
  由于牵涉的人员众多,事实上其他地方的大部制改革也多采取这种“保密”方式。
  一个月后顺德采取了更为保密的措施和更快的速度拉开了改革大幕:一些常委一周前才知道方案,一些副区长甚至不知道方案,更不知道他们将要兼任局长。
  作为中国改革的先锋,深圳的动作吸引了关注的目光。
  更抢眼的顺德   媒体的高度关注让深圳的主政者感到了压力。
  不过,一个月后,佛山顺德区的改革以更加抢眼的方式给深圳分担了压力。
  顺德,这个以民营经济著称的城市,将党委、政府的41个部门一次性合并为16个部门,改革力度之大令人咋舌。
  正因为触动了党、政联动这根弦,顺德的做法被称为“中国最大胆的大部制改革”。
  这一大胆做法被媒体不断拿来与深圳对比。
  去年年底,广州也进行了大部制改革。它的重点领域是在城市管理方面,建立“大城管”体制,围绕“大城管、大文化、大交通、大建设、大水务、大林业”以及“统一城乡规划、统一人力资源和社会保障以及统一科技与信息化”,意在通过组建和职责划入的方式,在九大领域建立大部门制。
  有专家评论说,作为省会城市,广州走的是一条比较稳妥的改革路线。
  珠海在推行社会管理体制改革上是全国先例。去年11月,珠海启动大部制,设置27个市政府工作部门,精简幅度约1/3。涉及调整、撤并、职责整合的市委机构共8个,调整比例达1/2。市直议事协调机构和临时机构从593个精简至95个,精简幅度超过80%。
  珠海构建了一个具有珠海特色的社会管理新格局:一方面设立了珠海市委社会工作委员会和珠海市社会工作促进局;另一方面,将珠海市委社会工作委员会和珠海市社会工作促进局与珠海市民政局合署办公,这在纵向和横向上理顺了社会管理的各项职责。
  物理叠加还是化学反应
  大部制改革,到底带来了什么?
  今年1月初,广东出现一些液化石油气经营者将二甲醚掺入到瓶装液化石油气中出售的违法行为,广东省委书记汪洋作出批示,各监管部门纷纷部署执法行动。在其他没有实行大部制的地方,需要生产、流通、打假、清无、检测等多个部门联合行动,但在深圳、顺德、珠海等地,只需市场监管局一家即可执行。
  “这次改革目的不是减少多少人,而是减少多少事,减少多少审批项目。”深圳市政府的一位公务员指出这次改革的核心所在。
  正因为如此,在行政审批方面,群众最能感受到大部制带来的好处。
  深圳市编办一名工作人员介绍说,市场监管局在改革后进一步改进注册登记体制,减少注册登记管理层级。该局还探索整合相关行政审批,实现生产、流通、餐饮环节卫生许可证的“三证合一”,这样做大大减少了审批环节,节约了时间。
  “以前听说办证很麻烦,现在很快啊,几天就下来了。”深圳蓝山区一家新开餐馆的老板说。实际上,以前他要在工商、卫生等多个部门办的证,现在在市场监管局一个部门就可以办理了。
  改革前原劳动、人事两个部门在市行政服务大厅共设13个服务窗口,改革后减为8个。
  审批方式方面也进行了改革,比如改串联审批为并联审批,改分别办理为联合办理,优化办事流程,提高办事效率。22家进驻市行政服务大厅单位的109项审批比改革前压缩了563个工作日。
  市场监管局将以前的12315、12358、12365、12330、12312五条咨询举报热线整合,多项举报、投诉、咨询一个电话搞定。
  该局一位工作人员介绍,他们正在积极探索研究营业执照、组织机构代码证、食品许可证等的统一问题。
  [对话]
  潇湘晨报:从目前的实际情况来看,在大部制改革过程中,很多公务员担心改革后他们的晋升通道会变窄,从而影响到他们自身的利益。您怎么看待这个问题?
  马敬仁(著名公共管理学者、深圳大学管理学院教授):不对也不会!在市场体制下,公务员本来就是一种职业,不是一定终身的铁饭碗!同时,公务员的利益是受法律保护的,看看《公务员法》中的保障机制就明白了。
  领导干部和公职人员平民化是一种不可逆转的趋势。随着“管制型政府”到“服务型政府”的快速转变,官本位思想正在被彻底改变中,在今后的几十年中,公务员的特权会越来越少,中国的公务员也会越来越像人民公仆。

深圳大部制改革开启一年之际,目标仍显模糊,机构仍然肿胀,人与事仍有错配。这是大部制改革後遗症,还是先天不足?深圳样本值得钧鉴

文/《财经国家周刊》记者 李鹏

“由于本次改革精简力度大,尤其是市科工贸信委等超大部门,在改革过渡期不可避免地出现了部门副职超配的现象。”2010年7月20日,深圳市机构编制委员会办公室副主任孙福金对媒体记者说。

孙福金这番表态,是对此前曝光的深圳市科工贸信委主要领导“一正20副”状况的回应。至此,这场深圳舆情风波暂告一段落。

7月31日是深圳市大部制改革开启一周年。2009年7月31日,中央机构编制委员会和广东省委批准了《深圳市人民政府机构改革方案》,深圳大部制改革启幕。科工贸信委即属于调整後产生的“七大委”之一。

再过一个月,8月26日,深圳经济特区成立30周年的庆典将隆重举行,中国改革开放的先锋进入而立之年。而大部制改革被称为“深圳30年来力度最大、影响最为深远的机构改革”。

“多出”98位局领导

深圳市科工贸信委主要领导“一正20副”现象,源自一年前启动的深圳大部制改革。

大部制概念肇始于2007年党的十七大。2008年全国两会後,国务院机构改革率先启动,全国各省、区、市随後纷纷拿出机构改革方案,提速对接大部制。

2009年7月31日,深圳大部制改革方案以全市干部大会的形式正式公布,与会政府官员的印象是,“精简、合并的力度超出想象。”

根据当时的正式方案,深圳市政府工作部门减少15个,精简比例达三分之一。进而整个政府架构被重新调整,组建了7个委员会、18个执行局和6个办公室,共31个政府部门。

改革前的46个部门中,只有7个没有编制方面的变动。原属市政府组成部分的贸易工业局、科技和信息局等12个机构要进行撤销或合并。这直接导致“多出了”98位局级领导。方案的第一道考验正在于此,直至现在仍引发了一场“一正20副”的舆情风波。

7月22日,深圳市政府一位年近七旬的已退休领导在接受《财经国家周刊》记者采访时透露,新生的“七大委”,职能上本分别对接分管副市长,一把手原拟由他们担任。“但斟酌再三之後,为了稳定局级领导,采取了从现任各局局长中精选负责人的稳妥办法。”

查阅深圳市大部制改革形成的31个政府部门的领导名单,可以发现,委、局单位副职领导数在2~4名的仅有农林渔业局一个部门,其馀领导职数几乎全部超过5名,卫生人口计生委、科工贸信委、人力资源和社会保障局等部门,副职人数甚至都超过10人。这与《公务员法》等国家有关规定明显不符。

深圳市委、市政府拿出过不少分流安置办法。比如,对需要分流的局级领导实行全市统筹安排任职,让达到一定年龄的转任同级非领导职务或提前办退,到市人大、政协等部门任职。

但广东省委组织部一位要求匿名的工作人员告诉《财经国家周刊》记者,局级领导的稳定任务至今仍然较重。“到现在,这些常规办法只消化了52名局级领导干部,刚过一半。”

处级受阻夹心层

领导干部安置,以往常常是一个层层分解、下压的艰巨任务,深圳大部制改革难逃此窠臼。在深圳市编办的安置序列中,98名局级领导之外,还有139名处级干部、199名科级干部及492名编内人员需要妥善安置。

“有很多处级领导,分流去担任市信访专员,抽调到大运会筹备部门工作,或者到基层街道挂职,到对口帮扶等地区挂职,还有几个被选派到市属国有企业任职。有不少副局级领导也采用了这些办法。”7月20日,深圳市编办副主任孙福金向《财经国家周刊》记者透露。

一些经历了大部制动荡的处级干部认为,自己成了“上下无望的夹心层”。根据国家相关法律规定,处级及其以上的干部虽有任职年龄的限制,却没有任职时间的限制。处级干部是典型的“能上不能下”。

深圳大部制改革後,一方面,不少局级单位内的处级单位并入其他局级单位,或者“下沉”到区级政府,这些单位的内设处级单位增多。

“局级领导安置尚且这麽难,处级领导分流岂不更难?”深圳市宝安区工商局一位副处长在接受《财经国家周刊》记者采访时说,当时为了给分流过来的处级领导“让路”,“局里很多50刚出头的领导就内退了,好点的留下来任调研员。”这样的举措在他看来,“堵了副处级干部上升的管道。”

向下分流的压力延续至今。2010年5月深圳市两会召开前,为了进一步安置分流处级领导,福田、盐田等区的处级领导“一夜间大轮岗”,“运动中产生的职位”有相当部分被这些处级领导填入。这对行政序列原本较为独立的区级政府,形成了领导职位方面的挤压。

“局级领导的任免权毕竟在省里,处级领导则在市里。”广东省机构编制委员会办公室一位不愿具名的部门负责人回忆说,在省编办当初的预设中一度担心处级干部将成分流安置夹心层,事後证明果然如此。“而科级领导和在编公务员的分流安置,则直接增加了人事安置矛盾的广泛性。”

“後遗症”之忧

中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯教授曾多次为深圳大部制改革方案做专家咨询,他在接受《财经国家周刊》记者电话采访时说,前述《深圳市人民政府机构改革方案》,拟通过委、局、办的架构,体现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的基本宗旨。但至今,部分机构仍然没有能够真正实现这一宗旨,反而产生新的问题。

广东省社科院丁力教授经过调研发现,卫生人口计划生育委员会由市卫生局、市人口和计划生育局整合组成。此前这两个部门都既有政策制定职能,又有执行职能。合并组成委员会後,只保留了决策和监督等职能,相应的执行部门出现缺失。

同样问题还出在规划国土委。“大部制之後,规划国土委的三级执法体系还没有建立好,给查处违章建筑留下了暂时的空白。”丁力告诉本刊记者。

改革开放以来,中国先後进行过5次大的行政管理体制改革。敢为改革风气之先的深圳,历经7次机构改革,4次行政审批改革,政府效率始终在国内排名靠前。历次改革的基本目标都是精兵简政,本轮大部制改革同样如此。

深圳市人力资源和社会保障局局长、编办主任王敏曾公开表示,政府审批项目取消多少,能不能落实,是机构改革能否取得成效的最关键因素。

曾经的周折让人们担心改革是否会出现反复、能否真正取得成效。2004年,深圳以试点方式低调启动文化、交通、城管三大领域的大部制改革。改革告一段落後,相关市级部门从42个减到了35个。但随後的5年,几乎每年新创两个市级部门。2009年大部制改革全面启动之时,市级部门已从这35个恢复到46个。“大部制改革後遗症”之说不胫而走。

深圳市政府一位副秘书长早些时候接受本刊记者采访时曾坦言,经过30年“沉淀”,深圳市政府层面的行政效率,因为审批职责的反复——某些是加重,而开始趋于笨重迟缓。这一点被很多台资、港资企业所诟病。

“不加快理顺和改革,深圳市政府某些部门官僚化习气会越来越重。”前述深圳市政府老领导在接受《财经国家周刊》记者采访时说。

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