财政部出台政府性基金管理新规

我国的政府性基金收入在宽口径财政收入中约占1/3。2009年,全国政府性基金收入18335.04亿元,其中中央政府性基金收入2507.67亿元,地方政府性基金本级收入15827.37亿元,其中约
七成是土地出让收入。这样大体量的资金收入,却存在着许多的监管漏洞。  例如,原则上政府性基金应是专款专用,但相当一部分行政机关将其看作可供自由挪用的资金源,由此滋生了许多寻租空间,许多地方“小金库”中,很大一部分便来自于地方性政府基金。此外,目前各级政府都不同程度地享有政府性基金设项征收的权力,加重了社会负担,还存在着以收费名义变相设立政府性基金的现象。  针对政府性基金管理混乱的现状,日前,财政部印发了《政府性基金管理暂行办法》。这是第一份关于政府性基金的权威指导性规定,新规定将政府性基金的立项审批权力上升到了至少省一级的层面,此外,对政府性基金的定义、申请和审批程序、征收和缴库、预决算管理,以及监督检查等各方面,《办法》均作了系统规定。长期以来管理不尽规范的政府性基金将结束无章可循的时代,这可以说是我国在财政资金监管上迈出的新的一步。

继“权力清单”之后,中央和省级政府将向社会公开“收费清单”。《经济参考报》记者获悉,我国正在全国范围内清理收费和政府性基金,清理规范后保留的行政事业性收费、政府性基金和实行政府定价的经营服务性收费,将于今年三季度由中央和省两级政府编制目录清单,并向社会公布。每年一万多亿元的行政事业性收费和政府性基金的征收将进一步走向透明化,清单之外的涉企收费一律不得执行。  据悉,中央部门目前正对本部门、本系统、所属单位、主管的行业协会商会及举办企业的收费进行全面清理,9月底前公布取消、调整和规范全国性及中央部门和单位收费的政策措施,编制并公布全国性及中央部门和单位收费基金目录清单。  省级政府同时开展本地区收费基金清理规范工作,由省级政府公布取消、调整和规范本地区收费基金的政策措施,并于8月底前公布省级收费目录清单。  据悉,行政事业性收费包括行政管理收费、资源收费、证照收费、检验检测收费、考试收费、惩罚性收费等。政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和国务院规定,为支持公共基础设施建设和公共事业发展,在特定行业和领域征收的具有专项用途的财政资金。  公开资料显示,2014年,全国行政事业性收费收入6209亿元。其中中央收入435亿元,地方收入5774亿元。2014年,全国政府性基金收入7883亿元。其中中央收入2319亿元,地方收入5564亿元。  也就是说,去年全国仅行政事业性收费和政府性基金两项收费收入就逾1.4万亿元。  “公开是走向收费良性治理的第一步,也是关键一步,公共资金的来源和使用涉及很多人的利益,因此对其进行良好治理至关紧要。只有公众了解了缴费有哪些项目,为什么收费,收费用于何处,才能判断其合理性。”中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受《经济参考报》记者采访时表示,“在这方面我们过去做了一些努力,效果一直不太好。此次公布收费清单是最新的一次努力,力度比过去大,范围比过去广,应该点赞。但是要认识到,最重要的不是发文,而是贯彻落实。”  事实上,公开“收费清单”只是全国范围内全面清理规范收费基金的内容之一。此外,有关部门还将坚决取缔违规设立的收费基金项目;严格落实国家明令取消、停征和减免收费基金的政策;对按规定权限设立的收费基金进行分类清理规范;清理规范强制垄断性的经营服务性收费;整顿规范行业协会商会收费;加强收费监管等。  财政部部长助理戴柏华介绍道,财政部、发改委、工信部、民政部已组成收费清理改革组,加强督促检查。收费清理改革组将加强清理规范工作的考核,对不按要求落实清理规范工作、不如实清理及隐瞒不报收费情况的,要严肃问责。同时,地方各级政府及时制定出台收费清理改革的具体工作方案,明确时间表、路线图和成果形式,将任务逐项分解到位、落实到人。  戴柏华表示,经过多年清理,收费大幅削减、规范性明显提高。2013年以来,中央层面累计取消、停征、减免了420项行政事业性收费和政府性基金,每年减轻企业和个人负担约920亿元。地方层面也取消减免了一大批本地区设立的收费项目。据统计,仅2014年各省(区、市)累计取消收费就超过600项。  值得注意的是,在一些地区和领域仍存在不合法、不合理的收费。有的地方和部门在制度规定之外违规设立收费基金项目,有些国家已明令取消的收费,在一些地方变换名目继续收取。有些属于应由政府部门向公民、法人无偿提供的普遍公共服务,却向服务对象收取费用。此外,行政审批前置的中介服务项目多、收费额高。有的地方仅建设领域的行政审批中介服务就超过20项。这些中介服务具有强制性,其垄断经营加重了企业负担,甚至成为腐败滋生的土壤。  财政部财科所副所长白景明对《经济参考报》记者说,清理规范收费基金的经济意义有两个:第一,这是一个长效机制,在经济发展当中,企业需要向国家缴什么税,交什么费,都应该是清晰的,企业负担应该合理,要给企业投资和经营营造良好的制度环境;第二,我国最近一段时间一直在减费,清理不合理的收费,和其他经济政策是配套的,与减少行政审批、推进税制改革是联系在一起的。

政府性基金的收入来源和用途具有专用的特点,其相对独立,设定的目的就是支持某个领域的发展,这些领域往往是一般公共预算覆盖不到的。因此,通过会计核算体现其专用特点就显得十分重要,这也可以帮助跟踪政府性基金的管理和使用。

路军伟认为,在现有政府会计框架下,从会计主体、会计科目到会计报表,都无法保证政府性基金的专用性。因此,我国在开展政府会计改革时,也要对会计主体进行改革。而且,政府性基金的运行体系应有专门的会计来体现。

发布清单迈出规范管理第一步

刚刚修订完成的新《预算法》明确,预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

戚艳霞认为,政府性基金清单清晰界定了预算编制的基金范围,减少了因边界不清而引起的信息不对称问题,能够提升政府预算报告和政府综合财务报告的信息质量。

近日,财政部在官网上公布了《全国政府性基金目录清单》,而上一次公布的时间是在2012年,财政部随后又在2013年对这些政府性基金进行了全面清理。这次发布的清单是在此前清单的基础上撤销了1个煤炭可持续发展基金,另外合并了5个全国政府性基金。

政府性基金的预算管理受到关注缘于审计署的几次审计结果。最近一次是今年审计署在对民航局进行审计时发现,2009年和2013年,民航局本级和所属空管局5个基建项目在初步设计未获得批复的情况下,向财政部申领政府性基金预算超过3亿元,其中2013年为12600万元。

在这种背景下,全国政府性基金清单的发布走出了加强政府性基金管理规范的重要一步。

政府性基金属于非税收入,其管理主体是财政部门及相关征收机构和使用单位。因此,政府性基金会计核算就包括政府总会计核算和政府单位会计核算,财政部门根据《财政总预算会计制度》通过基金预算收入、基金预算支出和基金预算结余科目核算政府性基金预算收支活动,而使用政府性基金的行政事业单位则根据《行政单位会计制度》或《事业单位会计制度》,将这些政府性基金汇集到各自单位的会计核算中,这就没有体现出基金的专用目的。

“政府性基金清单不仅为公民、法人和其他组织提供了政府征收的专项用途资金名单和依据,也厘清了政府权力边界,明确了政府权责,从而能够更好地规范政府行为。”戚艳霞说。

不过,山东大学管理学院副教授路军伟表示,我国现有的政府会计分类结构无法体现政府性基金的设立目的。

大量的政府性基金没有纳入全面预算管理之列,不能清晰反映“钱是从哪里来的,用到了什么地方,资金效果如何”等。而且,由于多种原因,目前仍存在以收费名义变相设立政府性基金、越权设立政府性基金问题屡禁不止并加重社会有关方面负担、政府性基金征收使用管理不尽规范等问题。

而且,在我国,基金与预算单位是相互交叉的关系:一个基金可供几个预算单位使用,一个预算单位可用到多个基金。基金是按照预算资金性质分类,预算单位是按照预算资金使用主体分类。

如今,最新的全国政府性基金名单出炉。

“该文件的发布是用清单的硬性规定扎紧‘权力的笼子’,这有助于堵住乱收费行为。”审计署审计科研所副教授戚艳霞说,清单增强了基金透明度,有助于加强公众监督,更好地对政府进行问责和对基金使用绩效进行评价。

如何在清单发布之后加强对政府性基金的管理和监督,恐怕是公众更为关心的内容。

同时明确,政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。

政府会计体系应反映基金的运行体系

对比起来,美国州及其地方政府会计构成体系最突出的特点是以基金为基础,而我国没有基金会计来核算政府性基金。

政府性基金实行专款专用,主要由主管部门主导安排使用,财政部无法对其进行统筹安排用于解决新增支出。这种管理模式导致财政部在加强政府性基金预算管理方面动力不足、手段不够。因此,与一般公共预算相比,政府性基金预算的管理要粗放得多。

事实上,我国政府性基金管理不够规范等问题已经受到关注。

政府性基金是政府预算报告的重要组成,也是未来政府综合财务报告需要反映的重要内容。

但是,如何通过会计核算监控政府性基金的管理流程值得思考。因为我国现行的政府会计体系是由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计几个部分构成的。

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