万恶之源? 尴尬的地方融资平台

编者按/进入2010年,地方融资平台的字眼频繁见诸于报端,仿佛成了万恶之源。据有关部门统计,2009年年中,全国8221家融资平台获得授信总额8.8万亿元,贷款余额5.56万亿元。与国债余额规模相当,个中风险足以引起决策层关注。  所谓融资平台,是指由地方政府发起设立,其最大的作用便是替地方政府举债,这或许是各地方政府如此趋之若鹜的重要原因。然而,地方政府为何要疯狂举债呢?  地方融资平台最根本的目的就是要做政府想做的事情。  何为政府想做之事?政绩压顶,城市建设成为吸引人气、财气等招商引资的重要举措,而这个过程就需要不断地大拆大建,海量的基础建设工程,让地方财政难负重荷。  一线调查FIELD
SURVEY  河南焦作:城市化“绑架”百亿融资平台  让河南焦作市委书记路国贤经常提及的两个词是“发展”和“维稳”。在路国贤眼里,城市的执政者好比一个企业的老板,而城市也应该用企业的思维去经营和管理。  河南焦作,一个煤炭资源型枯竭城市,人口不足400万,正在施工中的南水北调工程从这里穿城而过。这在焦作市领导眼里,南水北调穿城而过或许是改造城市的绝佳机会。表面上大拆大建会带来很多利益纠纷,甚至是维稳的压力
,但大拆大建背后又是城市得到重新改造,城市化进程的绝好时机。  而任何城市的改造都需要巨额资本做支撑,钱从哪里来?  2009年5月30日,焦作成立了注册资金近百亿元的投资集团,该集团在短短半年内获得国开行和建设银行等其他商业银行授信达300多亿元的贷款额度。时至今日,这家百亿融资平台已经运营一年,在焦作政府高层眼里,这家融资平台好比是政府的“一只手”。  财政压力下生长出的“一只手”  “我们要应对金融危机,要继续发展,大量的基础设施要建设,地方政府要想方设法去弄钱吧。”路国贤一语道破融资平台的成立背景和作用所在。  2009年,焦作市财政收入100多亿元,GDP在河南的排名仅次于郑州和洛阳。焦作市作为煤炭资源型枯竭城市一直另辟蹊径,城市转型比较成功。在焦作,铝业和轮胎业先后成为当地支柱工业。铝工业在金融危机的浩劫下创伤严重,焦作的铝工业也未能幸免。  然而,金融危机对焦作影响只是一方面,让焦作决策层更为苦恼的是南水北调工程的拆迁和补贴,为此工程,焦作地方财政在短短的一年内已投入40多亿元。  《中国经营报》记者了解到,穿过焦作市区的这段长不过8.82公里的南水北调河段,只占中线工程河南段全长的1.1%,征迁人口却占河南省全线迁移人口总数的16.5%,之所以涉及如此之多的拆迁人口,是因为在主河道的两侧还要各建设宽为100米的绿化带,这大大增加了拆迁面积。  主河道的拆迁补贴由国家来出,而绿化带的拆迁补贴和建设则需要焦作市政府自己埋单。  经济压力由此而来。面对金融危机的重创和南水北调工程的投入,这给焦作市财政造成了极大的压力。  “其实一个城市就好比是一个企业,城市也需要发展和经营,我们除了维稳更需要发展,要发展就需要钱,我们得找钱去吧。”路国贤对《中国经营报》记者说。  2009年5月30日,焦作投资集团挂牌成立。注册资本金90亿元,到目前为止,这是河南省内最大的投融资平台。  记者了解到,焦作投资集团是焦作市政府整合了原有的小融资平台组建而成,同时将焦作市土地收购储备中心也划归投资集团管理。所以,注册资本金的90亿元,其中非货币资金(有效资产)63.7亿元,货币资金26.3亿元。该集团直接归市政府领导,为有限制公司。  投资集团的成立正是焦作为缓解财政压力之举。

每经记者 汤白露 发自河南焦作

7月1日,河南焦作市建设东路。走进焦作市财政服务中心,一眼就可以见到大厅内的信息查询平台上放着的9本《财政预算报告》。《每日经济新闻》记者取出一本《2010年焦作市本级政府债务预算》,各项债务数据历历在目:如到2010年底的债务余额预算为67.38亿元,预计偿债支出为16.59亿元等。

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记者立即被这些原本属于保密的数据惊呆了。“据我了解,这是国内目前公开的第一本债务预算报告,在其他城市看不到同类的政府债务预算报告。”焦作市财政局宣传科赵科长对记者表示。

当前正面临国务院排查清理地方债务融资平台,但各地政府部门都不愿意公开债务数据。地方政府债务的风险究竟有多大?财政预算公开为何不彻底?一系列问题正在掀起一场地方政府债务风暴。

财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时指出,前不久审计署发布的报告针对财政预算提出了更高的要求。他解释称,如何进一步探索财政预算公开,河南焦作已经试点3年,财政部正在通过该试点基地积累经验。

正视地方债务远比回避要好

在服务大厅,焦作市财政局宣传科赵科长通过信息查询平台向《每日经济新闻》记者演示了财政局的财经沙盘。

所谓财经沙盘,就是通过触摸式电子屏查询财政公开预算信息,具体包括政府公共预算、社会保障预算、政府采购预算、住房公积金预算等。

记者查阅
《2010年焦作市本级政府债务预算》显示,该市2009年末债务余额预计为64.89亿元;再加上2010年净增债务额2.49亿元,该市到2010年底的债务余额预算为67.38亿元。

在总债务构成上,2010年底债务余额预算又分为直接债务与担保债务两大部分,其中担保债务占总债务的70%。在直接债务
中,13.85亿元来自于交通部门的高速公路负债;在担保债务中,来自银行贷款合计为43.48亿元。据该报告显示,银行贷款主要来自两方面:焦作市建设投资有限公司,29.18亿元;南水北调办公室,14.3亿元。

在偿债方面,预计该市2010年偿债支出16.59亿元,2011年偿债支出7.15亿元,2012年偿债支出为6.93亿元。

可资对比的是,在2008年末,焦作市政府直接债务余额为31.22亿元,占债务总额的59.15%;担保债务余额为21.56亿元,占债务总额的40.85%。

另据记者从焦作市财政局获悉,今年1~5月,该市财政一般预算收入完成28.1亿元,全年预计将达到67.2亿元。而2009年这一数字是54.5亿元,2008年为49.6亿元。此外,2008年该市GDP达到1032亿元;2009年则增至1116亿元。

根据上述数据计算,焦作市政府负债率为67.38/67.2=100.26%。“当负债率在100%上下时,说明当地政府的财政状况属于正常运行,不会引发大的债务风险,但是后续要适当控制举债。”中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇对记者表示。

焦作市财政局债务科滑爱萍科长对记者表示,“地方政府不可能没有债务,国债转贷资金是要地方还的,一些外国银行也给很多地方项目提供了贷款。”滑爱萍同时表示,正视地方债务这个问题远比回避要好得多。

“焦作模式”与9个预算报告

作为财政部的财政预算改革试点基地,“焦作模式”究竟是如何运作的?随着记者逐一查阅上述9本《财政预算报告》,关于焦作市财政预算改革的面纱终于揭开。

据焦作市财政局副局长张继东介绍,这9本财政预算报告包括:政府公共预算、社会保障预算、政府采购预算、住房公积金预算、政府非税收入预算、国有资本经营预算、政府债务预算、国有土地基金预算。

在服务中心大厅,焦作市财政局宣传科赵科长给记者调出了焦作市委书记、市长等领导的工资表。此外,每个市属行政单位一年花多少钱、干什么事,都可以详细地看到。“这个服务大厅最早在2000年便开始建立,经历10年时间,其查询功能越来越多了。”

据介绍,正是这9本财政预算报告,构成了焦作市财政改革的框架体系,其中部分报告最早从2000年开始编制,2008年起全部公开发布。“这9本预算报告在服务大厅的信息查询屏上都可以自由查阅。在我们内部,也称作财经沙盘。”赵科长一边解说,一边用手指触摸进行演示。他同时表示,通过焦作市财政局的官方网站,也可以查询这9本预算报告。

当记者问到为何放到政府网站上时,赵科长解释说,财政预算改革在焦作已进行了12年,目前已经形成比较成熟的体系。“放到网络上需要勇气与自信,另外也是为了响应财政部的试点要求,接受公众检验。”赵科长说。

上述预算报告在焦作市政务大厅、财政服务大厅等场所摆放,供市民自由查阅,这一做法在全国极其少见。据张继东介绍,财经沙盘成为全市阳光财政的信息化管理平台,设计上以跨地区、跨部门、跨系统的统一信息管理平台为核心,用图表化的沙盘展现经济全貌。

财政部办公厅副主任廖路明指出,“财政部正在推进财政预算的公开化和透明化,焦作市在这方面已领先一步。随着财经沙盘的功能不断完善,将为全国财政预算精细化改革带来示范作用。”

事实上,这一财经沙盘的功能正在逐年改善。2000年只有市本级政府公共预算、非税收入预算等少数预算报告,从2004年开始编制政府债务预算,随后几年逐渐增加到了9个预算报告。从2009年开始,还特别增加了《社会性别反应预算报告》。

12年改革促成多个特色机构

《每日经济新闻》记者在调查中获悉,焦作市率先创建独特的“财经沙盘”,其背后的强大后盾是贯穿焦作市财政局的12年改革。

“从目前的机构设置分析,焦作市财政局与其他地市财政局的科室设置有很大不同。”赵科长说,这12年来市财政局一直在进行机构改革。比如,焦作市财政局特别设立了财政预算执行局、会计委派管理中心等核心部门。

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在这12年中,焦作市公共财政改革大致分为三个阶段:1998~2001年为改革启动期;2002~2007年为改革深化期;2008年以来进入财政部的试点基地。

据介绍,焦作市最早于1998年实行会计建账监管和会计委派制。焦作市政府出台了《焦作市会计建账监管暂行办法》;1999年,焦作市着手推行会计委派制度,取消市直行政事业单位所有会计和银行账户。与此同时在市财政局设立会计委派中心,下设14个会计工作站,集中委派78名会计,负责310个行政事业单位的财务工作。每个单位只保留一名财务人员负责到会计站报账。

2000~2001年,在完成会计委派制度之后,焦作市财政局开始推行部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理等财政改革措施。

“从2002年开始,财政改革进入一个新的阶段,焦作市财政局开始建立财政服务大厅,焦作市本级的部门预算报告在财政服务大厅公开。”赵科长对记者表示。2007年5月,焦作市财政预算编制局成立,同时焦作市财政国库支付中心更名为焦作市财政预算执行局。“财政公开的9个预算报告,都是由预算编制局负责审核并发布的。”赵科长说,在很多其他市财政局并没有新成立预算编制局,只有预算科。2008年1月,焦作市委、市政府出台文件,从制度上支持了公共财政的改革。2008年3月,推行大办制改革,成立9个工作委员会。预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价作为专门的委员会在文件中得到确定。

2008年10月13日,财政部财政科研所与焦作市财政局共建的财政科研焦作基地正式揭牌。至此,焦作市财政改革进入了新的轨道。

据记者了解,不仅是财政部,世界银行也在与焦作市进行试点合作。2008年~2009年,经财政部和世界银行批准,焦作市实施世界银行第四期技术合作信贷项目
“焦作公共财政改革——推动基本公共服务均等化”项目。

“今年我们为什么能拿出9个预算报告,主要得益于12年来的经验积累。”赵科长说,另一方面,是市财政局顺应改革趋势及时进行机构调整,消除了预算公开遭遇的各种阻力。

比如,最开始推行会计委派制度时,部分与市财政局平级的单位表示不满,有些局的局长还亲自给财政局局长致电,要求在报销方面给予放宽。但是,市财政局局长向市委市政府申请后,坚决严格实行新的会计委派制度。“最根本的力量来源是市委市政府的支持,有了这一支持,其他各局的不满情绪便渐渐平静,并逐渐接受了财政预算与监督。”赵科长对记者说。

砍掉70亿元项目确保债务可控

记者在采访中获悉,当前正面临国务院排查清理地方融资平台,但是,各地政府部门都不愿意公开债务数据。而6月23日审计署发布的审计报告,再次把地方债务推向风口浪尖。在这一特殊背景下,焦作市对外公布如此详细的债务预算报告,在全国首开先河。

焦作市财政局有关负责人向《每日经济新闻》记者讲述了一个故事,这个故事发生在焦作市在制订2009年预算编制时。据介绍,当时各部门上报的项目投资合计达百亿元,超出政府可用财力几倍。面对这一突如其来的变化,焦作市财政局是如何强行压缩资金预算的呢?

其背景在于,2009年为应对金融危机中央和地方财政都拿出大量资金,从几十个领域快速投资,扩大内需刺激经济。但在关键时刻,焦作市财政局局长申相臣在内部会议上从几个方面进行了分析。首先,最根本的问题在于,焦作市到底能得到多少中央财政资金?其次,为了应对危机加大项目建设,哪些项目是公益性项目?哪些项目是经营性项目?上级有没有指导性的意见?其三,全国各地情况差异很大,具体到每一个地方当前最紧迫的公共项目是什么?

申相臣认为,民生需求是无止境的,但是政府财力是有限的。所以,既要算经济账,又要算社会账、政治账、眼前账和长远账。

这一连串的问题,使得申相臣在2009年采取了冷静的投资思维。焦作财政局大幅度缩减了高达100亿元的上报项目,仅留下约30亿元的新投资项目。正是这一做法,使得焦作市在2009年以来新增的政府担保债务处于可控水平,其风险并没有像其他城市一样急剧扩大。

现在回想起来,因为早在2004年焦作财政局就在内部编制债务预算,所以在处理政府新增担保债务时特别谨慎。“2004虽然没有发布债务预算报告,但是债务预算已经在进行,2006年开始正式发布债务预算报告。”赵科长说。

新闻链接

审计署敦促建立“地方债务预算”

2009年以来,各地债务风险引起了国家审计署的调查。6月23日,国家审计署发布
《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。该报告指出,在调查的18个省市地方债务中,有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的达364.77%。

“部分地方政府偿债压力较大,存在一定的债务风险。”国家审计署审计长刘家义向全国人大十一届常委会第十五次会议作报告时说。

根据审计署发布的财政预算审计报告,18个省市2009年底地方政府性债务余额达2.79万亿元。这一数字产生了激烈的社会反响。为了严控地方债务风险,在这一报告中,审计署首次敦促地方政府将全部收支纳入预算,并研究建立“债务预算”。

根据审计署提出的思路,地方政府应该把债务预算纳入财政预算。而焦作市财政局早在2006年便发布了市本级债务预算报告。“2009年为什么焦作能避免其他城市的债务风险,关键在于焦作形成了一套完整的政府预算体系,其中特别针对地方债务单独进行了预算。”赵科长解释说。

那么,在经历财政部2008年的试点以来,“焦作模式”对于地方财政预算改革将提供哪些借鉴意义?

财政部财政科学研究所所长贾康表示,共建财政科研焦作基地是一种尝试,如果这个基地建好了,会有其他城市进行仿效,或者探索更新的形式。他认为,焦作财政预算公开的经验很多,比如地方债务预算,在全国地级市目前还没有其他城市发布。

“我认为,焦作对公共财政的最新改革,即使在中央财政中也处于起步阶段。目前,我国刚公布公共预算之外的国有资本预算,而焦作市在复式预算有9个基础预算,这种做法很值得其他城市学习借鉴。”贾康说。

在希腊爆发主权债务危机以来,各国政府更加重视地方债务的潜在风险。基于这一紧迫环境,全国人大常委会预算工作委员会主任高强对记者表示:“现在推动政府预算公开,一是法律有规定,二是群众有要求,三是政府有积极性,现在各方面条件已经成熟。”

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